Ensivaikutelmia uudesta hankintalaista
Julkisten hankintojen neuvontayksikkö järjesti 18. toukokuuta Kuntatalolla seminaarin uuden hankintalakiehdotuksen sisällöstä.
Valmisteluryhmän mietintö, joka sisältää hallituksen esityksen muotoon kirjoitetun lakiehdotuksen, julkaistiin vasta alle viikkoa aiemmin, joten asiasisältö oli hyvinkin tuoretta ja mielenkiintoista.
Seminaarissa esiintyivät Julkisten hankintojen yksikön edustajat sekä työ- ja elinkeinoministeriöstä Elise Pekkala ja Markus Ukkola.
Tässä kirjoituksessa käydään läpi lakiehdotuksen keskeisimpiä muutoksia sekä seminaarissa kuultujen esitysten pohjalta että omien kokemustemme pohjalta.
Hankintalain tausta, rakenne ja tavoitteet
Uudesta hankintalaista n. 95 % sisältää direktiivin tekstiä, josta osa on varsin yksityiskohtaista. Direktiivin tekstiä on lakiehdotuksessa pyritty yksinkertaistamaan ja huomioimaan mm. kansallisesti vakiintunut terminologia, joka paikoin poikkeaa direktiivin terminologiasta. Lakipykälien yksityiskohtaiset perustelut tulevat olemaan entistä pidempiä ja ne sisältävät paljon esimerkkejä oikeuskäytännöstä, minkä toivotaan helpottavan lain tulkintaa.
Uudella hankintalainsäädännöllä korvataan aiemmat hankintalait (”yleinen” sekä erityisalojen laki) – lisäksi uusi laki sisältäisi myös sähköistä huutokauppaa, dynaamista hankintajärjestelmää sekä käyttöoikeussopimuksia koskevat säädökset.
Uusi yleinen hankintalaki sisältää neljä osaa, jossa on jaoteltu erikseen EU-menettelyt, kansalliset menettelyt, sote-palvelujen ym. erityispalvelujen menettelyt sekä käyttöoikeussopimuksia koskevat menettelyt. Lisäksi laki sisältäisi yhteisiä säännöksiä, kuten nykyinenkin hankintalaki. Erityisalojen puolella lakitekniikka on samanlainen.
Kansalliset kynnysarvot nousevat, paitsi urakoiden osalta
Uusiksi kansallisiksi kynnysarvoiksi ehdotetaan tavaroiden ja palveluiden osalta 60 000 euroa (pl. työvoimapoliittiset koulutuspalvelut yhteishankintana 100 000 €). Urakoissa kynnysarvo säilyisi 150 000 eurossa. Sote- ym. erityisten palveluiden kynnysarvo olisi 300 000 €. Käyttöoikeussopimusten kynnysarvoksi ehdotetaan 500 000 euroa.
Kynnysarvoista on esitetty myös eriäviä mielipiteitä, joten niihin voi vielä tulla muutoksia. Jos kynnysarvot nousevat ehdotetulle tasolle, tarkoittaa se myös sitä, että lain ulkopuolelle jäävien pienhankintojen määrä kasvaisi, jolloin pienhankintojen avoimuuteen ja tasapuolisuuteen tulisi kiinnittää entistä enemmän huomiota.
Sote- ja muut nykyiset B-palvelut EU-laajuiseen kilpailutukseen
Keskeisimpiä muutoksia uudistuksessa on nykyisten sote-palvelujen ja muiden B-palvelujen siirtyminen EU-laajuiseen kilpailuttamisen piiriin niitä koskevan kynnysarvon ylittyessä.
Jatkossa tätä ryhmää nimitettäisiin ”sosiaali- ja terveydenhuoltopalvelut sekä muut erityiset palvelut”-ryhmäksi. Ryhmää koskevat omat kilpailuttamista koskevat säännöksensä, jotka ovat huomattavasti kevyempiä kuin normaaleissa palveluhankinnoissa.
Jäsenmailla on ollut laaja liikkumavara säätää tämän ryhmän hankinnoista tarpeidensa mukaisesti. Näyttäisi siltä, että Suomi on hyödyntänyt liikkumavaran maksimaalisesti, jota voitaneen pitää myönteisenä asiana, koska väljä sääntely jättää pelivaraa myös hankintayksiköille siten, että ne voivat toteuttaa asiakkaiden kannalta tärkeitä palvelumuotoja mieleisellään tavalla.
Sote- ja muiden erityispalveluiden hankintamenettelyt säännelty väljästi
Kansalliset, sote- ja muut erityispalveluhankinnat voisi jatkossa kilpailuttaa hyvinkin kevyillä menettelyillä. Lakiehdotus jättää esimerkiksi käytettävän hankintamenettelyn täysin hankintayksikön harkintaan. Hankintayksiköt voisivat luoda jopa omanlaisiaan menettelyjä.
Lakiehdotuksen perusteluissa käytetään esimerkkinä mm. ”toimitusrekistereihin perustuvia järjestelmiä” ja ”neuvottelumenettelyä väljempiä neuvotteluja sisältäviä menettelyjä”. Vaikuttaisikin siltä, että sote-hankintojen yhteydessä tulisivat huomioitavaksi lähinnä vain hankintalain yleiset periaatteet. Kansallisten hankintojen uusi linjaus vaikuttaakin hyvin mielenkiintoiselta ja tervetulleelta uudistukselta – riippuen tietenkin siitä, miten hankintayksiköt jatkossa menettelyjään toteuttavat.
Kansallisissa hankinnoissa tervetullut uudistus on myös ehdotettu suorahankintailmoituksen käyttömahdollisuus, jota kautta myös kansallisen tason suorahankinnoissa voi saavuttaa oikeusvarmuuden päätökselleen samoin kuin EU-hankinnoissa tällä hetkellä.
Sote-hankinnoissa on lakiehdotuksen mukaan tärkeää kiinnittää enemmän huomiota sote-palveluja koskevaan erityislainsäädäntöön ja sieltä kumpuaviin velvoitteisiin. Myös asiakkaiden erityistarpeiden huomioiminen ja asiakkaan kuuleminen on tärkeää. Lisäksi sote-hankinnoissa tulee kiinnittää huomioita sopimuskauden pituuteen ja sopimusehtoihin, ettei sopimusehdoista aiheudu asiakkaille kohtuuttomia tai epätarkoituksenmukaisia seurauksia.
Yli 300 000 euron sote-hankinnoista on julkaistava EU-hankintailmoitus. Laadun huomioimista on lakiehdotuksessa haluttu korostaa: jos tarjouksen valintaperusteena käytetään halvinta hintaa, hankinta-asiakirjoissa on perusteltava, miksi tällaiseen ratkaisuun päädyttiin.
EU-menettelyt muuttuvat: Määräajat lyhenevät ja menettelyjä tulee lisää
EU-menettelyjen määräajat tulevat lyhenemään kaikissa menettelyissä. Lisäksi neuvottelumenettelyjä voisi jatkossa käyttää entistä joustavammin. Neuvottelumenettelyn kulkua on myös täsmennetty.
Uutena menettelynä käytettäväksi tulisi innovaatiokumppanuus, joka mahdollistaisi paremmin innovatiivisten hankintojen tekemisen.
Odotusaika EU-hankinnoissa olisi ehdotuksen mukaan jatkossa 14 päivää nykyisen 21 päivän sijasta, mikä onkin järkevä muutos, jotta odotusaika on yhtenevä tuomioistuimeen tehtävän valitusajan kanssa.
Hankintojen sähköistäminen pakollista EU-hankinnoissa
Hankintojen sähköistäminen tulevaisuudessa on myös iso muutos. Direktiivin mukaan yhteishankintayksiköiden on otettava sähköiset viestintävälineet käyttöön viimeistään 18.4.2017 ja muiden hankintayksiköiden viimeistään 18.10.2018. Ajankohdista voidaan kansallisesti päättää vielä toisinkin.
Sähköistämistä koskevat vaatimukset liittyvät EU-kynnysarvot ylittäviin hankintoihin. Kansallisissa hankinnoissa sähköiset viestintävälineet eivät ole pakollisia, mutta halutessaan niitä voi käyttää. Jos sähköisiä järjestelmiä käyttää myös kansallisissa hankinnoissa, on noudatettava järjestelmiä koskevia vaatimuksia (esim. tietoturva) samalla tavalla kuin EU-hankinnoissakin.
Hankintojen jakamisesta pääsääntö, mutta ei pakkoa
Hankintojen jakamisella halutaan parantaa pk-yritysten mahdollisuuksia osallistua tarjouskilpailuihin. Viime kädessä jakaminen jäisi hankintayksikön harkintavaltaan. Hankintojen jakamista ikään kuin suositellaan pääsäännöksi, mutta jakamisesta ei ole tarkoitus tehdä pakollista. Hankintayksikön tulisi kuitenkin perustella hankinta-asiakirjoissa, miksi hankintaa ei jaettu osiin. Jakamatta jättämisestäkään ei voisi kuitenkaan valittaa.
Markkinakartoitukset suositeltavia
Lakiehdotuksessa tuodaan nyt entistä selvemmin esille, että markkinakartoitukset ovat mahdollisia ennen kilpailuttamisvaihetta ja tämä on jopa suositeltavaa.
Hankintayksiköiden tulisi kuitenkin huomioida, etteivät markkinakartoitukset tai vuoropuhelut tarjoajien kanssa saa vaikuttaa varsinaisen kilpailuttamisvaiheen tasapuolisuuteen.
Tarjoajan soveltuvuuden arviointiin muutoksia
Tarjoajan soveltuvuuden arviointi muuttuu olennaisesti ns. yhteisen eurooppalaisen hankinta-asiakirjan myötä (YEHA). YEHA toimisi ensivaiheen näyttönä soveltuvuuden täyttymisestä eli tällä asiakirjalla tarjoaja voisi osoittaa olevansa soveltuva osallistumaan kilpailuun.
YEHA:n on tarkoitus olla tietynlainen sähköinen vakiolomake, joka sisältää tiedot tai tietolähteet, joista hankintayksikkö voisi tarkastaa yrityksen soveltuvuuteen liittyvät asiat samaan tyyliin kuin esim. YTJ-rekisteristä voi jo tällä hetkelläkin tarkastaa yritysten tietoja.
Yhteisen hankinta-asiakirjan käyttäminen liittyy EU-kynnysarvot ylittäviin hankintoihin. Kansallisissa hankinnoissa YEHA:n käyttäminen ei olisi pakollista.
Hankinta-asiakirjalla tavoitellaan tarjoajien hallinnollisen taakan vähentämistä, eli jatkossa tarjoajien ei tarvitsisi jokaista kilpailutusta varten erikseen hankkia selvityksiä hankintayksikölle toimitettavaksi.
Komissio vastaa YEHA:n toteutuksesta – jonkinlaisen version on tarkoitus olla valmiina siinä vaiheessa, kun direktiivin tulisi olla voimassa (18.4.2016). Tällä hetkellä asiakirjaa ei ole vielä olemassa, joten asia on vielä hivenen epämääräinen. Asiakirjan kehittymistä kannattanee seurata, koska sillä on jatkossa suuri merkitys soveltuvuuden arvioinnissa.
Sekä pakollisiin että harkinnanvaraisiin poissulkemisperusteisiin on tulossa lisäyksiä, jotka perustuvat pitkälti vallitsevaan oikeuskäytäntöön, eivätkä siten ole suuria muutoksia nykytilaan nähden. EU-kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa tarjoajan johtohenkilöiden (”relevantti henkilöpiiri”) rikostausta tulisi selvittää. Tämä tapahtuisi siten, että henkilöt itse pyytävät rikosrekisteriotteen, jonka toimittavat hankintayksikölle. Rikosrekisteriotteesta näkyy, onko henkilöillä sellaisia rikoksia, jotka on mainittu pakollisina poissulkemisperusteina.
Tarjousten täsmentäminen
Jatkossa tarjousten täsmentämisestä olisi tarkoitus tehdä joustavampaa. Pienten virheiden tai puutteiden täsmentäminen olisi jatkossa enemmänkin pääsääntö ja suositeltavampi ratkaisu kuin se, että tarjous hylätään pienen muotovirheen vuoksi.
Sidosyksikköhankintoihin tarkennuksia
Sidosyksikköhankinnat olivat lainvalmistelun yhteydessä kiivaan keskustelun aiheena. Direktiivi sallisi sidosyksikön toiminnan (myynti) kohdistuvan muille kuin omistajilleen 20 %:n verran, mutta kansallisesti on ehdotettu linjattavaksi tätä tiukemmin. Lakiehdotuksessa esitetään 10 %:n rajaa, joka voinee vielä muuttua esitetystä. Prosenttimäärästä on jätetty eriäviä mielipiteitä, joihin voi perehtyä mietinnön loppuosasta löytyvien eri intressiryhmien lausuntojen avulla. Pohjimmiltaan kyse on kilpailuoikeudellisista näkemyseroista.
Sidosyksikköasemasta on myös annettu tarkentavia säännöksiä:
- Hankintayksiköillä voisi olla yhteinen edustaja sidosyksikön hallintoelimissä;
- sidosyksikön olisi toimittava määräysvaltaa käyttävien etujen mukaisesti;
- ns. käänteinen sidosyksikköhankinta olisi sallittua, eli sidosyksikkö voisi tehdä hankintoja myös omistajiltaan; sekä
- konsernin sidosyksikköjen väliset hankinnat (ns. inhouse-sisters) olisivat mahdollisia ilman kilpailuttamista.
Sopimusmuutokset sopimuksen voimassaoloaikana
Lakimuutoksessa säännellään myös sallittuja ja kiellettyjä muutoksia sopimuksen voimassaoloaikana. Tältä osin sääntely on uutta ja perustuu pitkälti EU-tuomioistuimen oikeuskäytäntöön, etenkin ns. Pressetext-tapaukseen, jossa on linjattu sallitun ja kielletyn sopimusmuutoksen käsitteitä. Kielletyt eli olennaiset sopimusmuutokset olisivat rinnasteisia suorahankintoihin.
Hankintapäätöstä ja hankintaoikaisua koskevat muutokset
Hankintapäätöksen perustelut voisivat jatkossa olla yleistasoisempia. Hankintapäätöstä ei tarvitsisi perustella niin yksityiskohtaisesti kuin mitä nykyinen lainsäädäntö ja sen ympärille muodostunut oikeuskäytäntö edellyttävät. Jatkossa hankintayksikkö voisi käyttää hankintaoikaisua 90 päivän (nyt 60 pv) sisällä alkuperäisen päätöksen tekemisestä.
Hankintojen valvonta
Direktiivin mukaan jäsenmaiden tulisi kiinnittää entistä enemmän huomioita hankintojen valvontaan. Mietinnössä on päädytty näkemykseen, että Suomessa valvonta on tällä hetkellä riittävää ja täyttää direktiivin edellytykset. Valvontaan liittyvästä kysymyksestä on myös jätetty eriäviä mielipiteitä, joten asiasta todennäköisesti vielä keskustellaan syksyn aikana.
Lausuntoaika käynnissä 6.7. saakka: Kommentoi lausuntopalvelu.fi-palvelun kautta
Työ- ja elinkeinoministeriö toivoi kannanottoja etenkin ehdotettuihin kynnysarvoihin sekä ehdotettuun sidosyksikön ulosmyynnin osuuteen. Ks. lausunnonantamista koskevat ohjeet.
Tavoitteena olisi, että hankintalainsäädäntöä koskeva hallituksen esitys saataisiin eduskunnan käsiteltäväksi syksyllä 2015 tai viimeistään alkuvuodesta 2016. Uuden hankintalainsäädännön on tarkoitus tulla voimaan viimeistään huhtikuussa 2016.
PTCS järjestää koulutusta hankintalakiuudistuksesta
Mietintö ja lakiehdotus sisältävät monia muitakin mielenkiintoisia muutosehdotuksia. Jos yksityiskohtaisempi tieto kiinnostaa, tervetuloa koulutuksiimme! Koulutuspäivän aikana lakimuutoksia käydään läpi tarkemmin. Koulutustarjontamme löytyy täältä: https://ptcs.fi/fi/avoimet-koulutukset