Kuntalain muutos – kunnille liiketaloudellisten toimintojen yhtiöittämisvelvollisuus

Eduskunta on 18.6.2013 hyväksynyt kuntalain ja kilpailulain muutosta koskevat hallituksen lakiesitykset HE 32/2013 (kuntalaki) ja HE 40/2013 (kilpailulaki). Kuntalain muutos tulee voimaan 1.9.2013. Kumpikin laki tähtää kilpailuneutraliteetin lisäämiseen kuntien ja yksityisen palvelutuotannon välillä.

Kuntalain muutos koskee kuntien velvollisuutta yhtiöittää toimintansa silloin, kun toimintaa harjoitetaan kilpailutilanteessa markkinoilla. Käytännössä yhtiöittämisvelvollisuus koskee kuntien liikelaitoksia silloin, kun liikelaitos tarjoaa palveluitaan myös muille, kuin omalle kunnalleen tai kunnan asukkaille. Yhtiöittämisvelvollisuus ulottuu myös muussa kuin liikelaitosmuodossa harjoitettavaan toimintaan. Myös virastomuotoiseen toimintaan voi sisältyä kilpailluilla markkinoilla harjoitettavaa taloudellista toimintaa.

Muutos tuo mukanaan monenlaista uutta pohdittavaa – osaltaan muutos selkeyttää kuntien toimintaa, mutta tuo se mukaan uusia tulkintatilanteitakin. Lisäksi kiirekin tulee, sillä laki tulee voiomaan jo 1.9.2013. Siirtymäaika on vuoden 2014 loppuun saakka. Lyhyttä siirtymäaikaa kritisoitiin lakiesityksen käsittelyn yhteydessä, mutta hallintovaliokunta totesi, että kilpailuneutraliteettiin liittyvät ongelmat ovat olleet tiedossa jo vuodesta 2008. Lisäksi eräillä sektoireilla, kuten satamissa, yhtiöittämisiä on jo valmisteltu ja odotellaan vain lain voimaantuloa, jotta saadaan laissa säädetyt verohelpotukset.

Lakimuutoksen tausta

Lakimuutoksen taustalla vaikuttavat EU:n komission Suomelle antamat kaksi huomautusta, joista ensimmäinen, valtion tieliikelaitos Destiaa koskeva huomautus vuodelta 2006 johtikin kiireesti valtion liikelaitosten yhtiöittämiseen. Tällä hetkellä valtiolla ei enää toimikaan kuin yksi liikelaitos, Senaattikiinteistöt. Vanhat liikelaitokset, kuten tieliikelaitos Destia, ilmailulaitos Finavia, varustamoliikelaitos Finstaship ja luotsausliikelaitos Finnpilot toimivat nykyisin osakeyhtiömuotoisina.

Myöhempi komission huomautus vuodelta 2010 koski Helsingin liikelaitos Palmiaa. Komission sanoma on se, että liikelaitoksen toimiessa markkinoilla se saa hyödykseen valtiontueksi luettavan edun, kun liikelaitosta eivät koske mm. konkurssilainsäädäntö eivätkä liikelaitokset maksa yhteisöveroja samaan tapaan kuin yhtiömuodossa toimivat. Näin ollen liikelaitosten toimiessa kilpailutilanteessa markkinoilla toiminnalla on ”kilpailua vääristävä vaikutus”. Tällaisesta rakenteellisesta epäkohdasta tulee siis luopua.

Poikkeukset yhtiöittämisvelvoitteesta

Yhtiöittämisvelvoitteesta säädetään joitakin poikkeuksia. Toinen poikkeusryhmä liittyy siihen, mitä ylipäänsä pidetään kilpailutilanteessa toimimisena. Lakiehdotuksen 2b §:ssä on esimerkkiluettelo tilanteista, joita ainakaan ei katsota toimimiseksi markkinoilla. Kunta ei hoida tehtävää kilpailutilanteessa esimerkiksi, jos kysymys on kunnan lakisääteisistä palveluista, joita kunta on velvollinen tuottamaan oman kunnan asukkaille ja muille. Tällaisia palveluja on lukuisia. Esimerkkinä voi mainita lakiin perustuvat sosiaali- ja terveydenhuollon sekä työterveyshuollon palvelut. Kilpailutilanteen ei katsotakaan syntyvän pelkästään sillä perusteella, että yksityisetkin tuottavat vastaavia palveluita. Lakisääteisiä palveluita kunta voi hoitaa myös yhteistyössä muiden kuntien kanssa. Esityksessä korostetaan, että tällaiset tehtävät voivat koskea vain kunnan lakisääteisiä tehtäviä ja palveluja saa tarjota vain kunnan asukkaille.

Kilpailutilanteessa toimimisena ei pidetä myöskään kuntien välistä yhteistyötä, jossa tehtävän hoitamisessa käytetään hankintalain tai erityisalojen hankintalain mukaista sidosyksikköä tai – yritystä. Sellaista yhteistoimintaa, jota ei sidosyksikkösäännösten perusteella tarvitse kilpailuttaa, ei katsottaisi hoidettavan kilpailutilanteessa markkinoilla. Näin riippumatta siitä, onko kysymys kunnan lakisääteisistä vai vapaaehtoisesti hoidettavista tehtävistä.

Edelleen kilpailutilanteessa toimimisena ei pidetä esimerkiksi sitä, että kunta luvanvaraista koulutusta järjestäessään tuottaa tuotteita ja palveluja oppilastöiden muodossa.

Myöskään monopoliasemassa toimiminen ei ole toimimista kilpailluilla markkinoilla. Monopoli voi olla lakiin perustuvaa tai se voi olla ns. luonnollinen monopoli, mikä merkitsee sitä, että käytännössä markkinoilla ei ole kannattavaa toimia muiden kuin kunnan yksikön. Tällainen luonnollinen monopoli vallitsee tällä hetkellä esim. haja-asutusten vesihuollossa. Toimintaa harjoitetaan runsaasti kunnallisten liikelaitosten muodossa. Niitä yhtiöittämisvelvoite ei siis koskisi.

Monopolitoiminnaksi katsotaan myös toimiminen lain tai hallinnollisen määräyksen perusteella annetulla yksinoikeudella palvelun tarjontaan. Tällaisia yksinoikeuksia on myönnetty esim. Helsingin kaupungin liikennelaitokselle HKL:lle, jolle on lailla myönnetty yksinoikeus harjoittaa raitiovaunu- ja metroliiketoimintaa 15 vuodeksi.

Lopuksi kuntien kiinteistöjen ostoon, myyntiin ja vuokraukseen liittyvää toimintaa ei pidetä toimintana kilpailutilanteessa markkinoilla. Näin siksi, että kunnilla on käytännössä merkittävä asema kunnan alueella sijaitsevien kiinteistöjen myynnissä ja vuokrauksessa.

Milloin yhtiöittämisvelvollisuutta ei ole

Toinen poikkeusryhmä liittyy siihen, milloin yhtiöittämisvelvollisuutta ei ole, vaan kunnan on sallittua tuottaa palveluita omana toimintana siitä huolimatta, että vastaavaa palvelua tarjotaan myös kilpailluilla markkinoilla. Ensinnäkin kunta voi tuottaa markkinoilla kilpailtuja palveluita omana toimintana, jos tällainen toimina on vain vähäistä. Esityksessä todetaan, että vähäinen toiminta tulee olla hyvin vähäistä, vähäisempää kuin esimerkiksi sidosyksiköille tällä hetkellä sallittu noin 10 %:n suuruinen mahdollisuus tuottaa palveluitaan ulkopuolisille eli käytännössä muille kuin omistajilleen. Esityksessä puhutaan satunnaisesta toiminnasta ja ylikapasiteetin myynnistä ulkopuolisille. Toiminnalla ei saisi olla markkinavaikutuksia.

Omana toimintana kunta voi tuottaa palveluita myös toiselle taholle tai osallistua tarjouskilpailuihin, jos toiminta perustuu suoraan lakiin. Tällaista toimintaa olisivat esimerkiksi tehtävät, jotka koskisivat markkinoilta puuttuvien palveluiden varmistamista. Esityksen mukaan tällaisia tehtäviä ei tällä hetkellä olisi. Onkohan tilanne tosiaan tällainen, että joka puolella Suomea toimitaan täysin markkinaehtoisesti ja yksityisesti tuotettuja palveluja on riittävästi saatavissa.

Kunta voisi myydä myös tukipalveluita samaan kuntakonserniin kuuluville yhtiölle ilman yhtiöittämisvelvollisuutta. Tällaiseen toimintaan sovellettaisiin kuitenkin lakiehdotukseen liittyvää säännöstä, joka edellyttää toiminnan hinnoittelua markkinaehtoisesti. Tukipalveluiksi voidaan esityksen mukaan katsoa esimerkiksi kirjanpidon ja palkkahallinnon järjestäminen, tietojärjestelmät ja niiden ylläpitoa koskevien palveluiden myynti, siivous, arkistointi, kiinteistönhuolto sekä tilojen vuokraus ja myynti.

Edelliseen tavallaan liittyen kunta voisi myydä palveluja myös hankintain mukaisella sidosyksikölleen tai – yritykselleen. Tällaisten palveluiden myyntiä ei olisi rajattu pelkästään tukipalveluihin. Tämä on mielenkiintoinen esitys ja herättää kysymyksen siitä, että onko sidosyksikkö siis oikeutettu puolestaan hankkimaan palveluita ilman kilpailuttamista omistajakunnaltaan. Nimittäin jos sidosyksikkö on itsekin hankintayksikkö, mikä useimmiten lienee tilanne, ei sillä hankintasääntelyn perusteella olisi perustetta tehdä suoria hankintoja omistajiltaan, koskapa hankintalain sidosyksikkösäännöksen edellytyksen eivät täyty sidosyksikön suhteessa sen omistajakuntiin.

Esityksen perusteluissa todetaan, että jos sidosyksikkö on itsekin hankintayksikkö ja se kilpailuttaa hankintansa hankintalain mukaisesti, kunta ei kuitenkaan voisi osallistua tarjouskilpailuun. Tällä kaiketi ajetaan takaa sitä, että tällöin kunta nimenomaan toimisi kilpailluilla markkinoilla. Käytännössä helpotus tällä erää jääkin kuolleeksi kirjaimeksi. EU:n uusien hankintadirektiivien voimaansaattaminen kuitenkin tuonee helpotusta, sillä direktiiviehdotus on mahdollistumassa suorat ostot myös omistajilta ja sidosyksikön sisaryrityksiltä.

Edellisten lisäksi yhtiöittämisvelvoite ei koske kuntien toimitilavuokrausta, palvelujen tuottamista kuntakonserniin kuuluvien tytäryhteisöjen työntekijöille eikä toimintaa, joka liittyy valmiuslaissa tarkoitetun valmiussuunnitelman mukaiseen poikkeusoloja koskevaan varautumisvelvollisuuteen.

Velvoite hinnoitella markkinaehtoisesti

Yhtiöittämisvelvoitteen lisäksi kuntalakiin on tulossa säännös, joka velvoittaa kuntia hinnoittelemaan toimintansa markkinaehtoisesti silloin, kun kunta tuottaa palveluita kilpailutilanteessa markkinoilla. Markkinaehtoinen hinnoittelu koskisi esimerkiksi tilanteita, joissa kunta tuottaa palveluja omana työnä jonkin edellä mainitun poikkeuksen perusteella kilpailluilla markkinoilla. Hinnoittelun tulee tällöin vastata hintatasoa, jolla vastaava yksityinen toimija hinnoittelisi palvelunsa. Hinnoitteluongelmia voi syntyä esimerkiksi oppilastöitä hinnoiteltaessa. Tällöin esimerkiksi laatu ei todennäköisesti aina vastaa kaupallisten toimijoiden tuotantoa.

Liikelaitosten tulevaisuus

Lisäksi esityksessä tarkennetaan kunnallisen liikelaitoksen tehtäviä ja todetaan, että liikelaitoksen tehtäväksi voidaan antaa ainoastaan kunnan toimialaan kuuluvia ja yhtiöittämisvelvoitteeseen kuulumattomia tehtäviä. Kunnilla on lakimuutoksen jälkeenkin mahdollisuus perustaa liikelaitoksia. Liikelaitosten tulee tällöin palvella kuntaa sen sisäisenä yksikkönä.

Kuntien tulee yhtiöittää liikelaitoksensa vuoden 2014 loppuun mennessä tai järjestää toiminta muuten niin, ettei se vääristä markkinoita. Siirtymäsäännöksen mukaan yhtiöittämällä siirretty toiminta katsottaisi liikkeenluovutukseksi. Lisäksi yhtiöittämiseen liittyvät omaisuuden siirrot olisivat vapautettu varainsiirtoveron maksamisesta.

Tarja Krakau
Varatuomari, asiantuntija

tarja.krakau[at]ptcs.fi 
040-525 5922

Katso myös Tarja Krakaun blogiteksti (31.5.2013) kilpailulain muutoksesta.


Arkisto: Kuntalain muutos – kunnille liiketaloudellisten toimintojen yhtiöittämisvelvollisuus