Nykyisessä julkisuuslaissa on liikaa tulkinnan varaa
Valtioneuvoston kesäkuussa 2019 julkaisemasta julkisuuslakia koskevasta selvityksestä käy ilmi, että lainsäätäjällä on vahva tahto laajentaa julkisuuslain soveltamisalaa, jotta havaitut julkisuuslain tulkintaa koskevat epäselvyydet saataisiin korjattua. Selvityksen mukaan epäselvyyttä on ainakin siinä, sovelletaanko julkisuuslakia asiakirjoihin, jotka ovat syntyneet hankintalain mukaisten, mutta julkisuuslain soveltamisalaan kuulumattomien hankintayksiköiden tarjouskilpailuissa. Nykyisellään laki jättää tulkinnanvaraiseksi myös sen, onko hankintapäätöksellä julkisten varojen käytöstä tehtävä päätös julkisen vallan käyttöä vai ei.
Hankinta-asiakirjojen julkisuus
Julkisten varojen käytön valvonnan näkökulmasta varojen käytön tulee olla mahdollisimman läpinäkyvää. Viranomaishankintayksikköjen, kuten kuntien ja valtion viranomaisten osalta julkisuuslain soveltaminen on yksiselitteistä ja hankinta-asiakirjat ovat lähtökohtaisesti yleisöjulkisia. Tietojen luovutuksella turvataan, että julkisuusperiaatteen mukainen avoimuus toteutuu, kun myös ulkopuoliset pääsevät arvioimaan hankintoja ja julkisten varojen käyttöä.
Kuntien ja valtion omistamien osakeyhtiöiden osalta tilanne on kuitenkin monimutkaisempi, kuten mainitusta selvityksestäkin on nähtävissä. Lähtökohtaisesti tulkinta on lähtenyt siitä, että näiden hankintayksiköiden osalta julkisuuslakia sovelletaan ainoastaan asianosaisten oikeuteen saada tietoa hankinta-asiakirjoista, eikä valtion ja kuntien omistamilla hankintayksiköillä ole tämän vuoksi ollut lakiin perustuvaa velvoitetta luovuttaa tietoja asianosaisia lukuun ottamatta. Tästä herää kysymys, miten julkisten varojen käyttöä voidaan valvoa näiden hankintayksikköjen osalta. Miten avoimuutta pitäisi vaalia niissä tapauksissa, kun hankinta-asiakirjat vaikuttavat jäävän julkisuuslain soveltamisen ulkopuolelle? Saako hankintayksikkö edes luovuttaa tietoja, mikäli hankintayksikkö organisaationa kuuluu julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle?
Miten hankintayksikön pitäisi menetellä epäselvissä tilanteissa?
Jos julkisuuslain soveltaminen jää epäselväksi, hankintayksikön kannattaisi arvioida tietojen luovuttamista julkisuuslain näkökulmasta yhtiöoikeudellisen näkökulman sijaan. Jo nykyisellään osakeyhtiölaki mahdollistaa sen, että yhtiöjärjestykseen voidaan lisätä määräyksiä toiminnan avoimuudesta. Tätä mahdollisuutta ei kuitenkaan ole selvityksen mukaan valtionyhtiöissä juurikaan käytetty. Se, että hankintayksikkö ei kuulu organisaationa julkisuuslain soveltamisalan piiriin, ei lähtökohtaisesti estä sitä toimimasta julkisuusperiaatteen mukaisesti. Esimerkkeinä tästä ovat muun muassa valtion omistama Hansel Oy sekä kuntien omistama osakeyhtiö Oy Apotti Ab. Nämä hankintayksiköt eivät kuulu julkisuuslain soveltamisalaan, mutta ovat silti omalla toiminnallaan edistäneet julkisten varojen käyttöön liittyvää avoimuutta ja läpinäkyvyyttä ja täten mahdollistaneet sen, että lain hankintalain tavoitteiden toteutumista kyetään objektiivisesti arvioimaan.
Julkisuusperiaatteen mukaisesti olisi kannattavaa toimia ainakin niissä tapauksissa, joissa tietopyynnön esittäjä väittää olevansa asianosainen, vaikka ei olisi tarjouskilpailuun osallistunutkaan. Sen sijaan että tietojen antamisesta kategorisesti kieltäydyttäisiin, tiedot luovutettaisiin niiltä osin, mitkä eivät ole salassa pidettäviä. Asianosaisasema voi nimittäin syntyä myös muulla perusteella, kuten oikeuskäytäntö on vahvistanut. Jo tarjouspyynnön julkaiseminen voidaan katsoa muuksi hankintayksikön ratkaisuksi, johon voidaan hakea muutosta ja täten voi myös synnyttää asianosaisaseman. Asianosaisaseman selvittäminen markkinaoikeudessa lisää tarpeettomasti eri tahoille lankeavia kuluja eikä edistä julkisten varojen tehokasta käyttöä. Katso lisää asianosaisasemasta ratkaisuista MAO:225/19 (Julkiset-tiivistelmä), MAO:354/18 (Julkiset-tiivistelmä) sekä MAO:267/18 (Julkiset-tiivistelmä).
Kannattaa huomioida myös se, että vaikka hankintayksikkö ei kuuluisikaan julkisuuslain soveltamisalan piiriin, ei se tarkoita, ettei julkisuuslain soveltamisalan ulkopuolelle jäävän hankintayksikön järjestämän tarjouskilpailun asiakirjojen sisältämään tietoon voitaisi soveltaa julkisuuslakia. Kysymystä on käsitelty tuoreessa KHO:n ratkaisussa 2018:164. Tapauksessa oikeus katsoi, että hankintayksikön (kunnan omistama osakeyhtiö) palveluhankinnoista tehty muistio piti luovuttaa tietopyynnön esittäjälle, kun tietopyyntö esitettiin hankintayksikön sijaan viranomaiselle (kunta), vaikka hankintayksikkö ei julkisuuslain soveltamisalaan kuulunutkaan. Tiedon julkisuutta arvioitiin siis julkisuuslain mukaisesti, eli kenen hallussa tietoa sisältävä asiakirja oli. Asiakirjojen julkisuutta ei ratkaisun mukaan voitu rajoittaa siksi, että tieto oli syntynyt julkisuuslain soveltamisalaan kuulumattoman yhteisön toiminnassa. Ratkaisun voidaankin katsoa tukevan ajatusta siitä, että tiedot on järkevää ja tarkoituksenmukaista luovuttaa, mikäli luovuttamiselle ei ole olemassa tosiasiallisia ja lakiin perustuvia esteitä.
PTCS:n JulkiSet-palvelun tilaajat voivat tutustua tarkemmin yo. tapauksesta tehtyyn tiivistelmään ja muihin kiinnostaviin oikeustapauksiin Julkiset.fi-sivustolla.
Huom! Sivustolle vaaditaan käyttäjätunnukset, jotka saat tilaamalla vuosimaksullisen JulkiSet-tietopalvelumme. Lue lisää palvelusta ja tee tilaus.
Julkisten hankintojen läpinäkyvyydestä tulossa kirja
Julkisten hankintojen läpinäkyvyydestä Euroopan unionissa on tekeillä kirja ”Transparency in EU Procurements ¬ – Disclosure Within Public Procurement and During Contract Execution”, jonka Suomea koskevan osuuden on kirjoittanut asiantuntijamme Pilvi Takala. Kirjassa käsitellään muun muassa, miten hankintojen läpinäkyvyys on huomioitu lainsäädännössä eri EU-maissa.
Jos hankintojen julkisuus mietityttää, pyydä meiltä apua lain tulkitsemisessa. Ota yhteyttä Laura Mäki tai lähetä viesti.
Tekstin on kirjoittanut harjoittelija Jarkko Palokangas.
Tags: avoimuusjulkisuuslakiläpinäkyvyys