Yhtiöittäminen, palvelutuotannon ulkoistaminen ja sote

Tämä sisältö saattaa sisältää vanhentunutta tietoa, sillä se on julkaistu vuonna 2019

Yhtiöittämisvelvoite ja omistajaohjaus

Nykyisen kuntalain 126 §:ssä säädetään kunnan yhtiöittämisvelvollisuudesta. Kuntien ja kuntayhtymien tulee yhtiöittää kilpailutilanteissa markkinoilla harjoitettavat toimintonsa. Yhtiöittämisvelvollisuudella pyritään kilpailuneutraliteettiin eli siihen, etteivät kuntayhtiöt olisi etulyöntiasemassa suhteessa yksityisiin yrityksiin. Sääntelyn tavoitteena on saada aikaan neutraalit kilpailuolosuhteet julkisen ja yksityisen elinkeinotoiminnan välillä.[1]

Kunnan on myös mahdollista yhtiöittää muitakin toimintoja kuin ne, joihin sillä on yhtiöittämisvelvollisuus. Yhtiöittäminen voi järkevästi toteutettuna tuottaa taloudellista tehokkuutta tai sitä saattavat puoltaa esimerkiksi verotukselliset syyt.

Kuntien toimiessa yhtiömuotoisesti tulee niiden noudattaa säännöksiä muun muassa kunnan omistajaohjuksesta sekä tytäryhteisöjen toiminnasta. Omistajaohjauksella tarkoitetaan kaikkia niitä toimenpiteitä, joilla kunta omistajana tai jäsenenä myötävaikuttaa yhtiön tai muun yhteisön hallintoon ja toimintaan. Kuntakonsernin kokonaisedun määrittäminen ei ole aina välttämättä kovin yksiselitteistä. Olennaista kuitenkin on määrittää kunnan omistuksen pitkän aikavälin tavoitteet selkeästi ja hyvissä ajoin.

Pitkittynyt maakunta- ja soteuudistus on pitänyt kunnat varpaillaan. Samanaikaisesti kunnan sisällä on selvitetty vaihtoehtoja tulevan varalle. Osa kunnista ja kuntayhtymistä on jo ehtinyt yhtiöittää osia sote-toiminnoistaan ja lisää nähtäneen kuluvan vuoden aikana.

Ulkoistamisen ”omistajaohjaus”

Julkisten palvelujen yhtiöittämisessä ei kuitenkaan ole kyse palvelujen ulkoistamisesta, vaan ainoastaan palvelun tuotantotavan muuttamisesta yhtiömuotoiseen toimintaan. Ulkoistaessaan jotakin palvelua tai toimintoa, kunta siirtää palvelun tuotantovastuun kokonaan tai osittain pois itseltään. Kunta ei kuitenkaan ulkoistamalla vapaudu lakisääteisten palveluidensa järjestämisvastuusta tai viranomaisvastuusta. Kunta on myös edelleen velvollinen valvomaan ulkoistettujen palvelujen laatua ja saatavuutta. Yleensä ulkoistettavan palvelun taloudellinen arvo on sen verran merkittävä, että palvelu tulee kilpailuttaa hankintalain mukaisesti.

Palvelujen ostaminen vaatii hyvää hankintaosaamista, sillä hankintayksikön on tiedettävä, mitä se on hankkimassa ja miten ulkoistus parhaiten vastaa juuri kunnan tarpeita. Strateginen päätöksenteko vaatii harkintaa. Ulkoistukselle on myös asetettava selkeät tavoitteet ja sen toteutuminen arvioitava tarkasti. Ennen ulkoistukseen lähtemistä kunnan on ensiarvoisen tärkeää tuntea niin oma tuotantonsa kuin markkinatkin. Markkinakartoitus on tässä yhteydessä erittäin hyvä uuden hankintalain sallima keino markkinavuoropuhelun käymiseksi. Sen avulla voidaan myös  kerätä ja analysoida markkinoita koskevaa tietoa ennen strategista päätöksentekoa. Kunnan on myös tunnistettava ulkoistuksen vaikutukset palvelua käyttävään kuntalaiseen ja panostettava sopimuksen aikaiseen yhteistyöhön.[2]

Yksi vaihtoehto toteuttaa ulkoistaminen  on yhteisyrityksen perustaminen yksityisen palveluntuottajan kanssa. Toki kilpailuttamisen kautta. Sopimuskauden jälkeen tosin yhteisyrityksenä tuotettu palvelu on kilpailutettava uudestaan.[3]

Strategiset sudenkuopat tulevissa uudistuksissa

Sote-uudistuksen toteutuessa kuntien sosiaali- ja terveyspalvelut sekä kokonaisulkoistussopimukset siirtyvät tulevien maakuntien hoidettaviksi. Tämä ei lopeta yksityisen terveyssektorin markkinoita kuntasektorilla, sillä myös maakunnat, mitä todennäköisimmin, ulkoistavat joitakin toimintojaan. Kuitenkin uusiin laajoihin ja pitkäaikaisiin ulkoistussopimuksiin täytyy lisätä pykälä, jonka perusteella maakunnat saavat halutessaan irtisanoa ne ilman korvausvelvollisuutta.[4]

Sote-uudistuksen mielekkyydestä ja sen luomasta palvelu- ja kustannustasosta ollaan montaa mieltä.

”Kaiken kaikkiaan hallituksen sote- ja maakuntauudistukselle asettama

3 miljardin euron säästötavoite ei nykytiedon valossa ole realistinen”

Valtiontalouden tarkastusvirasto, 2017[5]

” Omien kustannusten välttely alkaa kukoistaa ennennäkemättömällä tavalla, kun toimijat alkavat siirrellä hoitovastuita toisilleen omaa taloudellista hyötyään tavoitellen. Suurin hyötyjäryhmä ovat riitoja ja vastuita selvittävät juristit. Potilaat joutuvat pahenevan pallottelun kohteeksi, ja Suomen kansantalous kantaa suurimmat tappiot.”

Duodecim 2017[6]

”Sote-palveluiden kokonaisulkoistuksen vahvistavat kuntien taloutta ja mahdollistavat palveluiden säilymisen. Säästöihin ovat päässeet etenkin kunnat, joilla on ollut käytössään kilpailutus- ja neuvotteluosaamista.”

Hyvinvointialan liitto 2018[7]

Julkisuudessa on todettu, että  sosiaali- ja terveydenhuoltonsa ulkoistaneiden kuntien yrityksille maksamien sopimusten hinnoissa on suuria eroja.[8] Epävarmassa tilanteessa kunnallinen vaihtoehtojen analyysi ja kustannuslaskelmat saavat uuden merkityksen. Kustannussäästöjä ei ole mahdollista saavuttaa ainakaan harkitsemattomalla ja huonolla toteutuksella. Lainsäädännön sallimassa kehikossa on mahdollista muokata oman kunnan palvelukokonaisuus toivottuun suuntaan tietoisesti ja ennakoiden.

Mitä meidän kuntamme tulisi huomioida?

Suoraa vastausta kysymykseen on mahdotonta antaa, sillä jokaisella ratkaisuvaihtoehdolla on omat puolensa ja toisaalta juridiset reunaehtonsa. Sopivan vaihtoehdon valinta vaatii kunnan tarpeiden kartoittamista. Yrityksemme tarjoaa perinteisen kilpailutus- ja sopimusosaamisen lisäksi kattavasti myös yhtiöoikeudellisia palveluita. Kun sääntely aiheuttaa epävarmuutta, on paras kääntyä asiatuntijan puoleen.

Kirjoittajat ovat PTCS:llä lakimiesharjoittelijana työskennellyt Aarne Puisto sekä OTL, KTM Saara Haukipuro (saara.haukipuro@ptcs.fi tai puh. 040 589 5181).

[1] Lue lisää 31.5.2013 julkaistusta blogista Kuntalain muutos – kunnille liiketaloudellisten toimintojen yhtiöittämisvelvollisuus

[2] http://www.julkari.fi/bitstream/handle/10024/90876/URN_ISBN_978-952-245-720-2.pdf

[3] Lue lisää yhteisyrityksistä Julkisen ja yksityisen sektorin yhteisyritys hankinta- ja EU:n valtiontukisääntöjen näkökulmasta 26.08.2018 julkaistusta blogista Julkisen ja yksityisen sektorin yhteisyritys hankinta- ja EU:n valtiontukisääntöjen näkökulmasta.

[4] Kuntien ja kuntayhtymien eräiden oikeustoimien väliaikaisesta rajoittamisesta sosiaali- ja terveydenhuollossa annetun lain (548/2016) 3 §.

[5] VTV: Hallituksen sote-säästöt epärealistisia. 3.11.2017.

[6] Duodecim. 3.11.2017. Markku Heikinheimo, Jussi Huttunen, Martti Kekomäki, Kimmo Kontula, Pekka Mustonen, Kari Raivio ja Janne Rapola: Ehdotettu valinnanvapausmalli uhkaa palvelujärjestelmämme perusteita

[7] https://www.hyvinvointiala.fi/kuntien-sote-palveluiden-kokonaisulkoistukset-vahvistavat-kuntien-taloutta-ja-mahdollistavat-palveluiden-sailymisen/

[8] Esa Jokinen, Tampereen yliopisto: 28.11.2018, Helsingin Sanomat: Terveydenhuollon ulkoistuksissa hurjat hintaerot: Yhdessä kunnassa 1500 per asukas, toisessa 6700.