Mikä on käänteinen kilpailutus ja miten se tehdään?
Käänteinen kilpailutus, ranskalainen urakka, kiinteähintainen kilpailutus – rakkaalla lapsella on monta nimeä. Tämä kirjoitus käsittelee käänteisen kilpailutuksen sääntelyä ja käyttötilanteita.
Säädöstausta
Voimassaoleva hankintalaki tai -direktiivi ei sääntele mitenkään käänteistä kilpailutusta, jota kutsutaan myös ranskalaiseksi urakaksi ja kiinteän hinnan kilpailuksi. Markkinaoikeus on kuitenkin tuoreessa ratkaisussaan nimenomaisesti todennut, että käänteisen kilpailutuksen käyttäminen julkisissa hankinnoissa on sallittua. Tämän kirjoituksen lopussa käydään läpi markkinaoikeuden ratkaisuja.
Uudessa hankintadirektiivissä käänteinen kilpailu on sallittu yhtenä kustannusperusteen muotona. Direktiivin tavoitteiden pohjalta suositeltavaa on, että käänteisen kilpailun kustannuselementtinä on pelkän hinnan lisäksi esim. elinkaarikustannuksia. Uuden hakintadirektiivin perusteella kaikki vertailu on jatkossa kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailua.
Kokonaistaloudellinen edullisuus kuitenkin voi muodostua jollain seuraavista tavoista:
- hinnasta tai useammasta eri hintatekijästä (direktiivissä puhutaan kustannuksista)
- kustannustehokkuusmallista, kuten elinkaarikustannuksista, joka käytännössä toteutuu seuraavana olevasta hinta/laatusuhteesta. Vertailuperusteena voi olla erilaisia kustannustekijöitä, kuten elinkaarikustannuksia.
- Elinkaarikustannuksiin voi kuulua selkeitä rahallisia kustannuksia, kuten tuotteen hävityskustannukset, tai laadullisia, esim. päästöjen vähentämiseen tähtääviä perusteita.
- hinta-laatusuhteesta, joka vastaa nykyistä kokonaistaloudellista edullisuutta. Hinta-laatusuhteessa vertailukriteerit muodostuvat hintatekijöistä ja laadullisista perusteista.
- kiinteästä hinnasta, jolloin vertailu tapahtuu yksinomaan laadullisilla perusteilla.
Kustannuksia ei tietenkään voi jättää huomoimatta kokonaan julkisten hankintojen tarjouskilpailuissa.
Uuden hankintadirektiivin esitöiden tarkka muotoilu asiasta on seuraava (kohta 92):
”Kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen määrittämiseksi hankintasopimuksen tekopäätös ei saisi perustua ainoastaan muihin kuin kustannuksiin liittyviin perusteisiin.
Laadullisiin perusteisiin olisi sen vuoksi liitettävä kustannusperuste, joka voisi hankintaviranomaisen valinnan mukaan olla joko hinta tai kustannustehokkuusmalli, kuten elinkaarikustannukset.
Sopimuksen tekoperusteet eivät kuitenkaan saisi vaikuttaa sellaisten kansallisten säännösten soveltamiseen, joilla määritellään tietyistä palveluista suoritettava korvaus tai vahvistetaan tiettyjen tavaroiden kiinteät hinnat.”
Uuden direktiivin 67 artikla, ”Hankintasopimuksen tekoperusteet”, määritelee asiaa seuraavasti:
”2. Hankintaviranomaisen kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous määritellään hinnan tai kustannusten perusteella käyttämällä kustannustehokkuusmallia, esimerkiksi elinkaarikustannuksia 68 artiklan mukaisesti, ja perusteisiin voi kuulua paras hinta-laatusuhde, joka on arvioitava kyseisen hankinnan kohteeseen liittyvien perusteiden mukaan, laadulliset, ympäristöön liittyvät ja/tai sosiaaliset näkökohdat mukaan lukien. Tällaisia perusteita voivat olla esimerkiksi
a) laatu, joka kattaa tekniset ansiot, esteettiset ja toiminnalliset ominaisuudet, esteettömyyden, kaikkien käyttäjien vaatimukset…
Kustannustekijä voidaan esittää myös kiinteän hinnan tai kustannuksen muodossa, jolloin talouden toimijat kilpailevat sen perusteella ainoastaan laatuperusteista.”
Käänteiset kilpailutukset tänään
Suomessa käänteistä kilpailutusmallia on käytetty jo pitkään. Oikeustapauksessa MAO:346/09 oli käytetty ranskalaista urakkaa jo 2008. Valitus koski laatuvertailuperusteiden asettamista, eikä markkinaoikeus ottanut kantaa itse käänteisen kilpailutuksen käyttämiseen. — Toisin sanoen sitä ei siis kiellettykään.
- MAO:346/09
Avoterveydenhuollon vastaanotto- ja terveyskeskuspäivystyspalveluiden sekä toimenpideyksikön palveluiden tuottaminen sopimuskaudella 1.3.2009-28.2.2012 + kahden vuoden optio, arvoltaan noin 10.392.000 euroa.
PTCS:n toteuttamissa käänteisenä kilpailutuksena tehdyissä hankinnoissa hinta on kerrottu jo hankintailmoituksessa. Hankintailmoituksessahan tuleekin ilmoittaa hankinnan ennakoitu kokonaisarvo, jonka saa myös ilmoittaa hintahaarukkana. Lienee siis mahdollista ilmoittaa hankinnan arvo hankintailmoitusvaiheessa hintahaarukkana myös käänteisissä kilpailutuksissa ja tämän jälkeen täsmentää tarkka summa neuvottelujen kuluessa. Tämä kuitenkin edellyttää, että käytössä on neuvottelumenettely.
Oikea hinta kiinteälle sopimukselle on kuitenkin syytä selvittää huolellisen markkinakartoituksen avulla. Liian korkeaksi tai matalaksi määritelty kiinteä hinta voi johtaa koko kilpailun epäonnistumiseen. Aikataulultaan erittäin kiireelliseen kilpailutukseen tästä mallista ei siten ole suurta hyötyä. Suunnittelu on tehtävä hyvin huolella ja varsinkin ainoana vertailuperusteena olevan laadun osatekijöiden määrittelyyn voi mennä tavallista enemmän aikaa.
Olemme toteuttaneet käänteisenä kilpailutuksena mm. kouluruokailun muotoilun hankinnan, joka oli arvoltaan kansallinen hankinta, ja joka tehtiin rajoitettuna menettelynä. Hankintailmoituksessa ilmoitettiin näin:
Hankinta kilpailutetaan niin kutsuttuna ”ranskalaisena urakkana”, jossa kattohinta on määritelty. Hankinnan arvo on 40 000 € (alv 0%).
Käänteinen kilpailutus toimi hankinnassa hyvin.
Esimerkkejä markkinaoikeuden päätöksistä
Markkinaoikeus on antanut useita ratkaisuja käänteisestä kilpailutuksesta. Yleishuomiona ratkaisuista voidaan todeta, että vertailuperusteiden määritteleminen ja vertailun erittäin huolellinen perusteleminen korostuu käänteisessä kilpailussa. Kun tarjoajat eivät voi kilpailla hinnalla, kaikki huomio kiinnittyy laatuvertailuun. Tällöin ei voida sallia minkäänlaista epätarkkuutta vertailuperusteissa, vaan tarjoajien pitää selvästi saada tietää, millä perusteella kilpailun voi voittaa, eli toisin sanoen, mitä hankintayksikkö tarkkaan ottaen tulee vertailussa arvostamaan.
Lisäksi, jos kiinteä hinta on asetettu, siinä on myös pysyttävä. On tietenkin tärkeää painottaa tarjoajille, että kilpailu poikkeaa tavanomaisesta mallista. Eli hinnan laskemisella ei voi saavuttaa etua kilpailussa.
MAO:278/14
EU-hankintailmoitus, avoin menettely, nuorten avopalveluina toteutettavat päihde- ja mielenterveyspalveluiden hankinta 1.1.2014–31.12.2017 + kahden vuoden optiokaudelle, noin 1.950.000 euroa, määrättiin kokonaan uusi tarjouskilpailu.
”Hankintailmoituksessa on pyydetty tarjouksia nuorten avopalveluna toteutettavista päihde- ja mielenterveyspalveluista. Hankintailmoituksen mukaan tarjouskilpailu on järjestetty niin sanottuna käänteisenä kilpailutuksena, jossa tarjottavalle palvelulle on asetettu kiinteä hinta, mikä on merkinnyt, että laadun painoarvo tarjouksen valinnassa on ollut sata prosenttia…
Markkinaoikeus toteaa ensiksikin, ettei tarjouskilpailun järjestäminen niin sanottuna käänteisenä kilpailutuksena ole sinänsä ollut hankintasäännösten vastaista.
…Tarjousten vertailuperusteet ja niiden suhteellinen painotus
Valittaja on lisäksi esittänyt, että tarjouspyynnössä ei ole ilmoitettu vertailuperusteiden osatekijöiden painoarvoja. Tarjouspyynnön kohdassa ”Vertailuperusteiden määrittely järjestelmässä” on ilmoitettu, että pisteytys suoritetaan kohderyhmittäin. Kohdassa ”Ratkaisuperusteet” on ilmoitettu seuraavaa: ”Kokonaistaloudellisesti edullisin tarjous, kun otetaan huomioon eritelmissä tai tarjouspyynnössä taikka neuvottelukutsussa esitetyt perusteet.”
Tarjouspyynnön kohdassa 5 ”Hankinnan kohteen kriteerit” on ilmoitettu nuorten päihde- ja mielenterveyspalvelujen toteuttamisen kriteereinä
”Palvelujen toteuttamissuunnitelma” ja sen enimmäispisteiksi 60 sekä
”Henkilöstösuunnitelma” ja sen enimmäispisteiksi 40.
Näistä vertailuperuste ”Palvelujen toteuttamissuunnitelma” on tarjouspyynnön liitteessä 2 olleessa tarjouslomakkeessa jakautunut edelleen 13 eri osatekijään ja vertailuperuste ”Henkilöstösuunnitelma” puolestaan edelleen viiteen eri osatekijään.
Tarjouspyyntöasiakirjoissa ei ole kuitenkaan ilmoitettu sitä, miten enimmäispisteet tai painoarvot jakautuvat mainittujen eri osatekijöiden kesken.
Edellä esitetty huomioon ottaen markkinaoikeus katsoo, etteivät tarjoajat tarjouksia laatiessaan ole voineet tietää, millä tavoin tarjousten pisteytys tullaan suorittamaan. Hankintayksikkö on näin ollen menetellyt virheellisesti, kun se ei ole ilmoittanut vertailuperusteiden osatekijöiden painoarvoja tarjouspyyntöasiakirjoissa.”
MAO:343/13
Kansallinen hankintailmoitus, avoin menettely, ikäihmisten asumispalvelujen sekä päivä- ja palvelukeskuspalvelujen hankinnasta kolmeen asumispalveluyksikköön sopimuskaudelle 1.1.2013–31.12.2015 + kolmen vuoden optiokausi, noin 25.000.000 euroa. MAO määräsi kokonaan uuden kilpailu (tosin MAO-päätöksestä on valitettu).
”Vertailuperusteista laadun painoarvo on ollut 95 prosenttia ja hinnan painoarvo 5 prosenttia. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu hankintayksikön määrittelemät kiinteät hoitopäiväkohtaiset hinnat asumispalveluille ja päiväkeskuspalveluille. Palvelukeskuspalveluille tarjoajien on tullut ilmoittaa hinnat erillisellä tarjouslomakkeella. … Kokonaisuutena arvioiden tarjousvertailu on perustunut pääasiassa laatutekijöihin ja hinnan merkitys on ollut vähäinen. Tarjouskilpailu on siten ollut hyvin lähellä niin sanottua käänteistä tarjouskilpailua, jossa kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina käytetään ainoastaan laatutekijöitä.
Edellä todetun perusteella markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyyntö on laadittu vertailuperusteiden osalta siinä määrin epäselvästi, ettei se ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua tarjousten vertailussa.”
Ks. myös PTCS:n tapaustiivistelmä JulkiSet-palvelussamme.
MAO:370/11
Ikäihmisten ympärivuorokautinen tehostettu palveluasuminen ja vaativa tehostettu palveluasuminen ajalle 1.1.2011–31.12.2014 + kahden vuoden optio. Avoin menettely, kansallinen hankintailmoitus, vajaat 3 miljoonaa euroa, MAO määräsi uuden tarjousvertailun ja uuden perustellun hankintapäätöksen
”…markkinaoikeus katsoo, että tarjouspyynnössä on hankinnan kohteelle tarjoajia sitovana vaatimuksena asetettu ehto asukkaalta perittävän vuokran enimmäismäärästä sekä vaadittu, että tarjoaja ilmoittaa perimänsä vuokran suuruuden tarjouksessa.
Huolimatta siitä, että vuokratason osalta tarjouspyynnössä on pelkästään osoitettu, mistä tieto vuokran euromääräisestä enimmäismäärästä on saatavilla ja lisäksi, että tarjouspyynnön liitteinä olevissa tarjouslomakkeissa ei erikseen ole osoitettu tarjoajan perimän vuokran määrän ilmoittamiselle kohtaa, alalla toimivien yrittäjien on tullut tarjouspyynnön perusteella ymmärtää, mikä on tarjoajan asiakkaalta perittävän vuokran enimmäismäärä ja että tarjoajan on tarjouksessaan tullut ilmoittaa perittävän vuokran suuruus.
Tarjouskilpailu on toteutettu niin sanottuna käänteisenä tarjouskilpailuna, jossa kokonaistaloudellisen edullisuuden vertailuperusteina käytetään ainoastaan laatutekijöitä. Asiakkaalta perittävää vuokraa ei siten ole käytetty tarjouksien valinnassa vertailuperusteena. Hankintayksikkö on tarjouspyynnössä sitovasti asettanut myös hankintayksikön tarjoajalle palvelusta maksettavan vuorokausihinnan.
Tarjouskilpailun luonteen osalta markkinaoikeus toteaa, että vuokran enimmäismäärä on edellä esitetyin tavoin ollut tarjouspyynnössä hankittavalle palvelulle asetettu vaatimus. Kun ehdolla on rajoitettu tarjoajan palvelusta saamaa taloudellista vastiketta, se on ollut omiaan vaikuttamaan tarjottuihin tarjousvertailussa käytettäviin palvelun laatutekijöihin. Ehdolla on siten katsottava olleen merkitystä tarjousten sisältöön ja niiden yhteismitallisuuteen ja vertailukelpoisuuteen.
Edellä lausutun perusteella markkinaoikeus katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt virheellisesti, kun se ei ole sulkenut tarjouskilpailusta tarjouspyynnön vastaisina tarjouksia, joissa asiakkaalta perittävän vuokran määrä on ollut tarjouspyynnössä vuokran enimmäismäärälle asetetun ehdon vastainen, ja tarjouksia, joissa mainittua vuokran määrää ei oltu lainkaan ilmoitettu, varaten näille tarjoajille tilaisuuden täsmentää tarjouksiaan.”
Lisätiedot ja tiedustelut
Asiantuntija, varatuomari Asiantuntija, OTK
Annamari Kontio Pilvi Takala
annamari.kontio@ptcs.fi pilvi.takala@ptcs.fi
040-840 0545 040-524 0522
