Sote-uudistus ja hankintalain soveltaminen – kiperiä kysymyksiä ja vastauksia
Kuten tiedämme, on hyvinvointialueet aloittavat toimintansa vuoden 2023 alussa. Uudistusta koskeva lakipaketti hyväksyttiin eduskunnassa kesällä 2021. Uudistuksen myötä kunnilta hyvinvointialueille siirtyvät muun ohella sote-sopimukset ja toimitilat, tietty henkilöstö ja sote-palveluiden tuottamiseen liittyvien yhtiöiden osakkeet.
Kuntien kartoitettavana on tällä hetkellä valtava määrä erilaisia siirtyviä sopimuksia ja muuta omaisuutta. Kuntien on annettava hyvinvointialueille selvitys siirtyvistä omaisuuseristä viimeistään 28.2.2022. Hyvinvointialueiden aluevaltuustot puolestaan käsittelevät kunnilta siirtyvät omaisuuserät 31.3.2022 mennessä ja päättävät niiden siirtymisestä hyvinvointialueille.
Hankintalain soveltamisen kannalta kriittisiä kysymyksiä on runsaasti. Siirtyvätkö sopimukset sellaisenaan, tai voidaanko niitä muuttaa (supistaa, laajentaa) tai irtisanoa? Milloin voidaan tehdä suorahankintoja vai voidaanko lainkaan? Missä tilanteissa hankintojen kilpailuttamisen valmistelu on aiheellista aloittaa pikimmiten?
PTCS järjesti aiheesta maksuttoman tietoiskun 21.1.2022. Saimme jo ennakkoon ja myös tilaisuuden aikana paljon hyviä kysymyksiä. Saila Eskola ja Pilvi Takala ovat laatineet koosteen keskeisimmistä kysymyksistä vastauksineen.
Sopimusten siirtyminen
Voiko sopimusten sisältö olla erilainen lainsäädännön (esim. vuokra-asetuksen) kanssa, vai siirtyvätkö sopimukset sellaisenaan?
Sopimusten siirtymisestä on säädetty voimaanpanolaissa, jonka mukaan kuntien sote- ja pelastustoimen järjestämiseen liittyvät sopimukset siirtyvät hyvinvointialueille. Hyvinvointialueet tulevat sopimusten osapuoliksi ja luonnollisesti myös sopimusten mukaiset oikeudet ja velvollisuudet siirtyvät niille. Tässä yhteydessä myös kunnan järjestämän perusterveydenhuollon, erikoissairaanhoidon, sosiaalitoimen sekä pelastustoimen käytössä olevat toimitilat siirtyvät kunnilta hyvinvointialueiden hallintaan.
Sopimukset siirtyvät lähtökohtaisesti sellaisenaan, elleivät kunta ja hyvinvointialue toisin sovi.
Jos kyse on kunnan ja yksityisen tahon välisestä sote-palvelujen tuottamiseen käytettävien tilojen vuokrasopimuksesta, siirtyy tämä vuokrasopimus lähtökohtaisesti sellaisenaan hyvinvointialueelle. Hyvinvointialueelle siirtyvät myös ao. sopimuksen oikeudet ja velvollisuudet sekä myös mahdollisuudet tehdä sopimusehtojen mukaisia sopimusmuutoksia sille siirtyneeseen sopimukseen.
On kuitenkin tärkeää huomioida, että, jos kunta on toiminut ennen sote- sekä pelastustoimen järjestämisvastuun siirtoa joko voimassa olevan lainsäädännön tai kuntaa sitovan sopimuksen vastaisesti, kunta vastaa tästä aiheutuvista seuraamuksista.
Sidosyksikköhankinnat ja tukipalvelut
Sidosyksikköhankintoihin liittyy monia avoimia kysymyksiä. Erityisesti näitä ovat sote-uudistuksen yhteydessä avoimeksi jäävät tilanteet, joissa sidosyksiköt toimivat ns. tukipalvelujen alalla. Miten hankintoja voitaisiin näissä tilanteissa jatkossa tehdä sidosyksikkösäännöksiä soveltaen?
Sidosyksikköhankintaan liittyvät kysymykset ovat usein kovin moniselitteisiä. Oikeusohjeet niiden osalta ovat täsmentyneet pitkälti oikeuskäytännön kautta. Sidosyksiköt ovat usein julkisoikeudellisia laitoksia ja hankintayksiköitä, joten myös niiden on omissa hankinnoissaan noudatettava hankintalain kilpailuttamisvelvoitetta. Tämän vuoksi sidosyksikkösäännöksissä on myös säädetty kilpailuttamisvelvoitteesta poikkeamisesta silloin, kun sidosyksikkö tekee hankinnan siihen määräysvaltaa käyttävältä hankintayksiköltä. Asiasta käytetään usein nimitystä käänteinen sidosyksikköhankinta.
Jos sidosyksikkö on osakeyhtiö, jonka tosiasiallinen päätoimiala on sote-palvelujen tuottaminen. siirtyvät sen osakkeet kunnalta hyvinvointialueelle. Voimaanpanolain hallituksen esityksessä (HE 241/2020 vp.) ei ole tarkemmin määritelty milloin sidosyksikön tosiasiallinen päätoimiala olisi sote-palvelujen tuottaminen. Oletettavasti näin voisi olla, kun yli 50 % yhtiön liikevaihdosta muodostuu sote-palveluiden tuottamisesta. Tällaisina yhtiöinä ei yleensä pidetä esimerkiksi kiinteistöosakeyhtiön tai ruokapalveluyhtiön osakkeita. Sen sijaan esimerkiksi pääkaupunkiseudun kuntien sekä HUS:n yhdessä omistama Oy Apotti Ab on hyvä esimerkki yhtiöstä, jonka osakkeet siirtyvät kunnilta hyvinvointialueille.
Mielenkiintoinen kysymys onkin, mitä tapahtuu niille kuntien omistamille yhtiöille, joiden toiminnasta alle puolet liittyy sote-palveluihin. Voimaanpanolain hallituksen esityksessä ei ole otettu tarkemmin kantaa tähän kysymykseen. Mikäli kunnan omistama yhtiö tuottaa palveluita sekä sote-, että vaikkapa sivistystoimelle (esimerkiksi siivous- ja ruokahuoltopalvelut), on kunnan ja hyvinvointialueen yhdessä ratkaistava, miten nämä palvelut järjestetään jatkossa.
Vaihtoehtoina ovat esimerkiksi sidosyksikön toiminnan tai omistamisen uudelleen järjestely tai kokonaan uuden yhtiön perustaminen.
Koska julkisomisteisten yhtiöiden asema ei sote-myllerryksessä ole täysin yksiselitteinen, on VM asettanut työryhmän selvittämään asiaa.
Laadun huomioiminen tarjouskilpailuissa
Onko hankintoihin laadittu laatupisteytystä, jotta varmistetaan laadulliset arvot, eikä valituksi tulisi toimija/toimittaja, jonka hinta on halvin, mutta laadulliset seikat eivät täyty?
Yksi hankintalainsäädännön soveltamisen kannalta keskeisimpiä kysymyksiä erityisesti sote-palveluiden osalta, on, miten varmistetaan laadulliset arvot, eikä osteta pelkästään halvalla hinnalla huonoa laatua.
Hinta-laatusuhde, halvalla hinnalla ostaminen, laadun vähimmäisvaatimusten asettaminen ja laadun vertaileminen ovat ikuisuuskysymyksiä, jotka nousevat esille erityisesti sote-palveluhankinnoissa. Lisää laatua hankintoihin -blogissamme on käsitelty tätä vaikeaa asiaa sekä vertailuperusteiden asettamista. Yksi vaihtoehto laadun painoarvon lisäämiseen on käänteinen kilpailutus. Usein pohdittavaksi tulee myös, voidaanko laadun merkitystä lisätä asettamalla vertailuperusteiden sijasta, määritellä laadulle selkeät vähimmäisvaatimukset. Myös hankintamenettelyllä ja siihen liittyvillä etusijajärjestyksillä voidaan korostaa laatutekijöitä. Avoin sopimusjärjestely on hyvä esimerkki hankintamenettelystä, jossa laadun merkitystä voidaan helposti painottaa.
Usein palvelun laatulupaukset ovat korkeimmillaan saatujen tarjousten tarkastelu- ja vertailuvaiheessa. Sopimuskaudella laatu ei käytännössä kuitenkaan ole sitä, mitä tarjouksessa on luvattu. Siksi onkin syytä kiinnittää erityisesti huomiota niihin sopimusehtoihin, joiden tarkoitus on varmistaa tarjouksessa luvatun laadun toteutuminen myös sopimuskaudella. Hyväkään sopimus ei pelitä, jos sopimusehtojen noudattamista ja toteutumista sanktioineen ja kannustimineen, ei seurata aktiivisesti koko sopimuskauden ajan.
Hankintayksikön on tapauskohtaisesti ratkaistava, mitkä käytettävistä olevista vaihtoehdoista ja toimintatavoista varmistavat, että laatu pysyy vaaditulla tasolla koko sopimuskauden ajan.
Paikallisten toimijoiden suosiminen
EU-rajat ylittävät hankinnat herättävät kysymyksiä rajojen avaamisesta EU:n ulkorajoille. Antaako hankintalaki mahdollisuuksia suosia paikallisia toimijoita?
Hankintalainsäännön soveltamisen keskeisimpiä periaatteita on tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu. Paikallisten tarjoajien suora suosiminen on lähtökohtaisesti kiellettyä, koska se rajoittaa kilpailua ja vaarantaa tämän periaatteen toteutumisen. Hankintalainsäädännössä on kuitenkin monia kohtia, joiden soveltaminen edesauttaa paikallisten yritysten menestymismahdollisuuksia tarjouskilpailuissa. Muun muassa markkinavuoropuhelun avulla hankintayksikkö voi selvittää, millaisilla ratkaisuilla se pystyisi edesauttamaan paikallisten toimijoiden osallistumismahdollisuuksia tarjouskilpailuun. Myös palvelun tuottamisen kielivaatimukset vaikuttavat tarjoajien mahdollisuuksiin osallistua tarjouskilpailuun. Tämäntyyppiset palvelujen tuottamiseen liittyvät suhteellisuusperiaatteen mukaiset vaatimukset parantavat usein paikallisten toimijoiden menestymismahdollisuuksia tarjouskilpailussa.
Sote-palveluiden ostaminen
Miten kokonaisulkoistukset suhtautuvat voimaanpanolain säännöksiin? Eikö ongelmallista ole sellaiset sopimukset ja sopimusehdot, joilla julkisen vallan käyttöä on siirretty yksityiselle palveluntuottajalle, erityisesti esim. osana hoidon tarpeen arviointia?
Kokonaisulkoistussopimukset ovat hyvin pieni osa sote-palveluhankintoja koskevasta sopimuskokonaisuudesta. Mitättömyyttä ja irtisanomisehtoja laadittaessa on varmasti jouduttu pohtimaan hyvinkin tarkasti sitä, mistä asioista ylipäätään voidaan sopia yksityisen kanssa tehtävissä ostopalvelusopimuksissa.
Laissa hyvinvointialueista on ensinnäkin todettu, että palveluita voidaan hankkia yksityisiltä tahoilta, jos palvelujen hankkiminen olisi tarpeen tehtävien tarkoituksenmukaiseksi hoitamiseksi. HE:n mukaan yksityiseltä palveluntuottajalta voitaisiin hankkia kaikkia sosiaali- ja terveydenhuollon palveluja, joiden hankkimista ei olisi erikseen kielletty laissa. Hankittavien palvelujen olisi oltava sisällöltään, laajuudeltaan ja määrälliseltä osuudeltaan sellaisia, että hyvinvointialue pystyy huolehtimaan kaikissa tilanteissa järjestämisvastuunsa toteuttamisesta. Ostopalveluna ei saisi hankkia julkisen vallan käyttöä sisältäviä palveluja, jollei muussa laissa erikseen toisin säädetä sosiaalityötä, sosiaalipäivystystä, terveydenhuollon ympärivuorokautista päivystystä eikä ensihoitopalveluun kuuluvia järjestämistehtäviä.
Voimassa olevassa lainsäädännössä on siten myös tarkemmin rajattu sitä, millaisia ostopalvelusopimuksia voidaan jatkossa tehdä. Ostopalvelusopimuksissa julkisen vallan käyttö ei voi lähtökohtaisesti siirtyä julkiselta puolelta yksityiselle palveluntuottajalle.
Tarvitsetko apua sote-hankintoihin liittyvissä asioissa?
PTCS:llä on vankkaa kokemusta sote-hankintojen kilpailutuksista (mukaan lukien tavarahankinnat ja ICT). Lisäksi olemme laatineet useita selvityksiä ja ohjeita sote-uudistuksen toteuttamiseen liittyen, kuten sopimuskartoitukset, sopimusten muuttamiset ja suorahankinnat. Jos tarvitset apua tai vaikkapa lisäresursseja, ota yhteyttä Pauliina Karinkantaan, laita viestiä info@ptcs.fi.