Tekeillä oleva julkisuuslainsäädännön ajantasaistaminen vaikuttaa myös julkisiin hankintoihin

Oikeusministeriö asetti tammikuussa 2021 työryhmän valmistelemaan julkisuuslain ajantasaistamista. Työryhmän tavoitteena on laatia ehdotus uudesta, selkeämmästä ja toimivammasta julkisuuslaista, joka edistäisi yhteiskunnan avoimuutta ja vastaisi nyky-yhteiskunnan vaatimuksia. Työryhmän mietintö, joka on laadittu hallituksen esityksen muotoon, julkaistiin 12.12.2023.

Millaisia vaikutuksia työryhmän ehdotuksilla toteutuessaan olisi julkisiin hankintoihin?

Nykyinen julkisuuslainsäädäntö pähkinänkuoressa

Nykyinen julkisuuslaki (Laki viranomaistoiminnan julkisuudesta, 621/1999) on tullut voimaan jo 1.12.1999. Vaikka lain perusrakenteet, kuten tietotekniikkaneutraalius, ovatkin kestäneet hyvin aikaa, on erityisesti julkisuuslakia koskeva tulkinta- ja soveltamiskäytäntö selkeyttämisen ja kehittämisen tarpeessa. Omat haasteensa ovat luoneet myös hallinnon rakenteiden muutos ja digitalisaatio, muuttunut säädösympäristö (esimerkiksi GDPR, tiedonhallintalaki, uudistettu liikesalaisuuslaki) sekä julkisuusperiaatteen ja yksityisyydensuojan vahvistunut asema perus- ja ihmisoikeuksina.

Julkisuusperiaate lähtee siitä, että viranomaisen asiakirjat ja muut tallenteet ovat lähtökohtaisesti julkisia. Salassapidon kannalta tämä merkitsee ensinnäkin sitä, että asiakirjojen salaamiselle on löydyttävä peruste suoraan laista. Toiseksi salassapidon perustetta arvioitaessa on selvitettävä salassapitointressi eli onko kyseessä liikesalaisuus. Kolmanneksi viranomaisilla on lakiin perustuva velvollisuus käyttää harkintavaltaansa julkisuusmyönteisesti.

Tarjoajien näkökulmasta julkisuuskäsite liittyy hankinnoissa noudatettaviin periaatteisiin, erityisesti avoimuuteen sekä tasapuoliseen ja syrjimättömään kohteluun. Toisaalta hankintamenettelyn julkisuudella on lisäksi myös laajempaa yhteiskunnallista merkitystä.  Julkisuuslain mukaisten tiedonsaantioikeuksien ja viranomaisten velvollisuuksien tarkoituksena on paitsi toteuttaa avoimuutta, myös antaa yleisölle mahdollisuus valvoa julkisten varojen käyttöä.

Julkisuuslain soveltaminen

Hankintalain mukaan ”hankintayksikön asiakirjojen julkisuuteen, asiakirjoista perittäviin maksuihin sekä asianosaisen tiedonsaantioikeuteen sovelletaan julkisuuslakia, jos hankintayksikkö on lain tarkoittama viranomainen tai sen on muun säännöksen perusteella noudatettava julkisuuslakia”. Toisin sanoen lähtökohtana on siis ns. yleisöjulkisuus ja se, että hankintayksikön on sovellettava julkisuuslakia kokonaisuudessaan. Siinä tapauksessa, että hankintayksikkö ei ole viranomainen, sovelletaan julkisuuslain säännöksiä asianosaisjulkisuudesta, vaitiolovelvollisuudesta sekä tiedonsaantia koskevan asian käsittelemisestä ja ratkaisemisesta. Esimerkiksi in house -yksikön tehdessä hankintoja omaa palvelutuotantoaan varten, sovelletaan hankinta-asiakirjoihin vain asianosaisjulkisuutta koskevia sääntöjä. Yhteishankintayksiköihin ei myöskään sovelleta julkisuuslakia, koska ne eivät käytä julkista valtaa (ks. KHO:2023:7). Siispä julkisuuslain soveltamisen kannalta ratkaisevaa onkin, millainen hankinnan toteuttava hankintayksikkö on luonteeltaan.

Julkisuuslain soveltamisalaa halutaan laajentaa

Julkisuuslain uudistustyöryhmän tärkeimpänä tavoitteena on laajentaa julkisuuslainsäädännön soveltamisalaa. Jatkossa sääntely tulisi koskemaan myös julkisyhteisön ja valtion liikelaitoksen määräysvallassa olevia yhteisöjä ja säätiöitä sekä näiden tytäryhteisöjä ja -säätiöitä. Näiden lisäksi julkisuuslaki tulisi koskemaan myös niitä yksityisiä toimijoita, joille on annettu hoidettavaksi PL 124 §:n mukaisesti julkinen hallintotehtävä.

Suunniteltujen uudistusten myötä julkisuuslakia sovellettaisiin jatkossa myös sellaisessa toiminnassa, joka ei suoranaisesti ole julkisen vallan käyttöä. Mietinnön pykäläkohtaisissa perusteluissa tarkennetaan, että ”lakia sovellettaisiin toimintaan, joka 1) vastaa läheisesti viranomaistoimintoja, tai 2) jolla on muutoin yleisen edun mukainen tarkoitus” eli sidosyksiköt ja yhteishankintayksiköt tulisivat jatkossa kuulumaan julkisuuslain piiriin. Soveltamisalan mukaista toimintaa olisi esimerkiksi kuntien joukkoliikennepalvelut, jotka järjestetään yhtiömuodossa.

Tutustu myös aiempaan tiivistelmäämme MAO:n päätöksestä, joka koski yhteistarjouksen tekemistä joukkoliikennettä koskeneessa kilpailutuksessa.

Kilpailuneutraliteetin turvaamiseksi markkinoilla kilpailutilanteessa tapahtuva taloudellinen toiminta jää edelleenkin julkisuuslain ulkopuolelle.

Julkisuuslain soveltamisalan laajentaminen on perusteltua hyvän hallinnon ja julkisen toiminnan läpinäkyvyyden kannalta. Työryhmän selvitysten mukaan hankintojen vuosittaiset kokonaismenot ovat noin 44 miljardia euroa. Jopa 70 % kaikista hankinnoista tehdään kuntasektorilla ja esimerkiksi kuntakonsernien tytäryhteisöillä on merkittävä vaikutus julkisten varojen käyttöön. Mietinnössä todetaan, että kuntien toimintojen yhtiöittäminen johtaa julkisuusperiaatteen toteutumisen kaventumiseen. Julkisuuslain muutoksella voidaan vaikuttaa siihen, ettei hallinnon rakenteiden muuttuminen heikennä yleistä luottamusta julkishallinnon toimintaan ja sen valvontaan. Lisäksi lain avulla voitaisiin torjua korruptiota ja harmaata taloutta.

Hankinta-asiakirjoja koskevaan julkisuussääntelyyn vain pieniä muutoksia

Hankinta-asiakirjoja koskeva julkisuussääntely pysyy näillä tietoa pitkälti nykyisen kaltaisena. Esimerkiksi tarjoajien ja ehdokkaiden liikesalaisuudet olisivat edelleen julkisuuslain 10 §:n nojalla salassa pidettäviä. Hankintayksiköillekin merkityksellisiä ovat kuitenkin uuden lain menettelysäännöksiin liittyvät muutokset, jotka nekin tosin ovat melko vähäisiä kokonaisuuden kannalta.

”Julkiseksi tulemisen” sijaan uudessa julkisuuslain 12 §:ssä säädettäisiin ”tiedonsaantioikeuden alkamisesta”. Tiedonsaantioikeus tarjouspyynnöstä alkaisi, kun se on julkaistu, lähetetty tai muutoin asetettu saataville. Säännös vastaa voimassa olevan hankintalain 69 §:ää, jonka nojalla hankinta-asiakirjat tulevat julkisesti saataville saman tien, kun hankintailmoitus on julkaistu. Toisaalta mietinnössä todetaan, että kaikki viranomaisten tarjouspyynnöt eivät välttämättä tule hankintalain sääntelyn piiriin, eivätkä ne näin ollen tule julkaistavaksi osana hankintailmoitusta. Siksi myös ehdotetussa lakiuudistuksessa on syytä säilyttää yleisluontoisempi julkisuuden alkamista koskeva säännös.

Jatkossa viranomainen voisi kieltäytyä tietopyynnön toteuttamisesta, jos se edellyttäisi, lain tarkoitus huomioon ottaen, ilmeisen kohtuuttomia toimia. Lisäksi tietopyynnön käsittelyä ja ratkaisemista koskevaan 14 päivän määräaikaan ei laskettaisi pyynnön ratkaisemiseksi välttämätöntä kuulemismenettelyä ja siihen kulunutta aikaa.

Mietinnössä todetaan, että julkisuuslain soveltamisalan laajentaminen tulee todennäköisesti johtamaan hankinta-asiakirjoihin liittyvien tietopyyntöjen kasvuun – tosin vain väliaikaisesti. Koska tietopyyntöjen tarkka määrä ja kohdentuminen riippuu kuitenkin monesta tekijästä, on kustannusten määrää hankalaa arvioida, mutta niihin on syytä varautua.

Julkisuuslakia koskeva mietintö lausuntokierroksella

Tässä vaiheessa on syytä painottaa sitä, että edellä käsitellyissä uudistusehdotuksissa on todellakin kyse vasta työryhmän mietinnöstä, ei hallituksen esityksestä. Mietintö on parhaillaan lausuntokierroksella 18.4.2024 saakka, joten on ainakin periaatteessa mahdollista, että hallituksen esitystä saatetaan vielä muuttaa saadun lausuntopalautteen perusteella.

Lisäksi Suomen Kuntaliitto ry jätti mietinnöstä eriävän mielipiteen, jossa se kritisoi työryhmän aikomusta laajentaa julkisuuslain soveltamisalaa kuntayhteisöihin. Se katsoi muun muassa, että soveltamisalan laajentaminen lisää merkittävästi julkisomisteisten yhteisöjen hallinnollista taakkaa. Myöskään ehdotusten vaikutuksia ei Kuntaliiton näkemyksen mukaan ole selvitetty riittävästi.

Vielä on siis liian aikaista ennakoida, milloin ja millaisena uusi julkisuuslaki olisi tulossa voimaan. Ottaen kuitenkin huomioon uudistusten laadun ja merkityksen, on hankintayksiköiden hyvä olla tietoisia julkisuuslain ajantasaistamishankkeesta ja erityisesti siitä, millaisia vaikutuksia lakiehdotuksella tulisi mahdollisesti olemaan niiden toimintaan.

Tiivistelmän on koonnut juristiharjoittelija Vilma Swahne.

Haluatko tietää lisää julkisuuslaista ja siihen kaavailluista muutoksista? – Meiltä saat vastauksia.

PTCS neuvoo ja auttaa julkisuuslakiin ja kaikkiin muihinkin julkisiin hankintoihin liittyvissä kysymyksissäsi. Ota yhteyttä toimitusjohtaja Pauliina Karinkantaan, puh. 0400 281 091 tai lähetä viesti pauliina.karinkanta@ptcs.fi tai info@ptcs.fi.