Vammaisen henkilön yksilöllisten tarpeiden huomioiminen julkisessa hankinnassa
Vammaisten henkilöiden palvelut ja hankintalaki
Viimeaikainen vammaispalveluja koskeva keskustelu kertoo, etteivät ulkoistetut palvelut aina vastaa odotuksia. Ongelmia on niin palvelujen laadussa, kuin asiakkaiden valinnanvapauden kaventumisessa, kun kunkin tarpeisiin sopivaa palvelua haetaan. Syntipukiksi ja selitykseksi näyttää yhä usein nousevan hankintalaki ja palveluita koskeva kilpailuttamisvelvollisuus. Mutta liittyvätkö ongelmat oikeasti hankintalakiin? Väitämme, että eivät liity.
Lainsäädännön vaatimukset vammaispalveluille ovat selkeät: Vammaisen henkilön itsemääräämisoikeutta on kunnioitettava palveluja järjestettäessä ja hänen yksilöllinen elämäntilanteensa on otettava huomioon. Kuten kaikissa sosiaalipalveluissa asiakkaalle kuuluu oikeus osallistua ja vaikuttaa palvelujen suunnitteluun. Järjestämisen lähtökohtana on muun muassa se, miten hyvin palvelut edistävät henkilön mahdollisuutta toimia ja osallistua yhteiskunnan yhdenvertaisena jäsenenä.
Hankintalaki ei todellisuudessa määrittele hankittavan palvelun sisältöä, vaan säännökset koskevat hankintamenettelyä, eli sitä miten hankinta tehdään. Sen mitä hankintaan ratkaisee taas yksinomaan palvelua koskeva lainsäädäntö, jota kunnan oman linjaukset täydentävät. Hankintaprosessi tulisikin nähdä ikään kuin ”kauppakassina”, jonka avulla ostaja hankkii juuri sitä, mitä itse haluaa.
Miksi olemme ajautuneet tilanteeseen, jossa menetelmä tuntuu ohjaavan sisältöä? Sosiaali- ja terveyspalvelujen kilpailuttaminen on vaativa prosessi, joka läpivienti vaatii aikaa, taitoa ja suunnittelua. Vaikka kunnissa tehdään hyvää työtä, on tilaajakunnan kokemus palveluiden ulkoistamisesta ja markkinoilla toimimisesta vielä melko ohutta. Myös tarvittava osaaminen on muuttanut muotoaan. Kun kunta tuotti palvelut itse, tarvittiin korkeatasoista hoito- ja sosiaalityön osaamista. Kun samat palvelut päätetään järjestää ulkoistettuina, tarvitaankin kehittynyttä hankinta- ja sopimushallinnan osaamista. Hoitotyön ammattilaiset eivät kuitenkaan hetkessä muutu markkinatoimijoiksi. Niinpä kunnan ja hoivayrityksen välisessä kumppanuussuhteessa ajaudutaan helposti altavastaajan asemaan.
Sosiaalipalveluiden markkinat ovat jakautumassa huolestuttavasti kahtia. Toisaalla on kasvava yrityskenttä, joka haastaa perinteisten toimijoiden toimintamallit. Yritykset hyödyntävät notkeasti kilpailijoiden tehottomuuden ja ostajakunnan jäykkyyden aiheuttaman markkinaraon. Toisaalla taas on laadukasta, mutta kallista ja ehkä perinteistäkin palvelua tarjoava kolmas sektori. Kolmannen sektorin hallitusohjelmaankin kirjattuna tavoitteena on suorahankinnan mahdollisuuksien laajentaminen ja hankintalain säännösten lieventäminen sosiaali- ja terveyspalveluissa. Osin tavoitteille voidaan esittää hyviäkin perusteluja, nykyisen hankintalain puutteena voidaan ihan perustellusti pitää sitä, ettei varsinkaan sen esitöissä ole kovin hyvin huomioitu sosiaali- ja terveyspalvelujen tiettyjä erityispiirteitä. Valmisteilla olevassa uudessa hankintadirektiivissä on kaavailtu sektorin erityisongelmiin ratkaisuja, mutta aika näyttää, toteutuvatko ne. Joka tapauksessa kuluu vuosia, ennen kuin uusi direktiivi on valmiina. Lainmuutoksen vaikutuksia ei siksi parane jäädä odottelemaan, vaan ongelmille on tehtävä jotain pian.
Laadukkaiden sosiaali- ja terveyspalvelujen ostaminen hankintalain mukaisesti vaatii taitoa, suunnittelua, ja markkinoiden tuntemusta, mutta väitämme, että se on täysin mahdollista. Tosiasiassa vasta osa hankintalain puitteissa mahdollisista ratkaisuista on otettu käyttöön. Hankintamenettely voi toimia hyvänä käyttäjä- ja ostajalähtöisenä ”ostoskassina” myös nykymuodossaan. Kehittelyssä on irtauduttava perinteisestä ajattelusta, kerättävä tilaajat, tuottajat, asiakkaat ja asiantuntijat yhteen, ja mietittävä keinoja, joilla ostaminen onnistuu ilman, että asiakas kärsii tai hinnat nousevat pilviin.
Keinot voivat olla esimerkiksi seuraavassa esiteltyjä. Palveluhankinnan onnistumisen keskeinen seikka on hankittavan palvelun kuvaaminen. Ensimmäisenä keinona kohti onnistunutta hankintaa siirrytäänkin palveluprosessin kuvaamisesta kohti palvelun toivotun lopputuloksen kuvaamista. Tällöin tilaa jää tuottajien kehittelemille uusille toimintatavoille ja prosessille, jotka voivat olla vanhoja parempia ja tehokkaampia. Toisena keinona ovat bonus-sanktio-järjestelmät, joiden käyttö on vielä vähäistä. Jo tarjouspyyntövaiheessa osaksi hankintaa rakennetaan kannustinjärjestelmiä, jotka ohjaavat palveluntuottajaa tuottamaan tavoitteiden mukaista palvelua. Kannustimien asettamisella pyritään siihen, että onnistunut suoritus (esimerkiksi kuntoutuksellinen työote tai erinomainen asiakastyytyväisyys) tuo palveluntuottajalle aidosti taloudellista hyötyä. Riman alituksesta vastaavasti sakotetaan. Kolmantena keinona käyttöön otetaan hankintamenettelyt, jotka antavat ostajalle enemmän liikkumavaraa. Tällä tarkoitamme erityisesti neuvottelumenettelyä, jonka käyttö sosiaali- ja terveyspalveluiden alueella on vielä vähäistä. Neljäs idea liittyy palvelun asiakaslähtöisyyden kehittämiseen. Jo hankinnan suunnitteluvaiheesta lähtien otetaan prosessiin mukaan toimintatavat, joilla tulevien asiakkaiden näkemysten huomioiminen varmistetaan. Perinteisten tiedotustilaisuuksien lisäksi asiakasraadit voisivat kommentoida palvelukuvauksia tai jopa toimia arviointiryhmänä laatuvertailussa. Tärkeintä on, että löydetään toimintatavat, joilla asiakkaiden ääni saadaan jatkossa kuuluviin tavalla, joka on sisällytettävissä joustavasti hankintaprosessiin.
Hankintalain soveltamiseen liittyy lisäksi eräitä sitkeitä väärinkäsityksiä jotka haluamme tässä yhteydessä oikaista. Hankintalaki ei esimerkiksi pakota siirtämään asumispalvelun asukkaita pois kodeistaan, kun sopimuskausi palveluntuottajan kanssa päättyy. Laki rajoittaa vain taustalla olevan puitesopimuskauden pituutta, mutta ei estä puitesopimuksen aikana tehtyjen asiakaskohtaisten sopimusten jatkumista puitesopimuskauden jälkeenkin. Jatkumisen mahdollisuus on toki otettava puitesopimuksen ehdoissa eli jo sopimusta kilpailutettaessa huomioon.
Hankintalaki ei myöskään estä asiakkaan erityisten, äkillisten tai poikkeuksellisten tarpeiden huomioimista. Sosiaali- ja terveyspalvelun hankinnassa voidaan jo nyt käyttää suorahankintaa melko laajasti, jos kilpailuttaminen on asiakkaan kannalta selvästi kohtuutonta tai epätarkoituksenmukaista. Asiakkaan tarvitsema merkittävä hoito- tai asiakassuhde voidaan siis turvata hankkimalla palvelu myös muulta, kuin kilpailutetulta palveluntuottajalta. Olennaista on tällöin suorahankinnan asiallinen perusteleminen asiakaskohtaisilla syillä.
Suorahankinnan mahdollisuuden laajentaminen tästä ei käsityksemme mukaan poistaisi palvelujen hankkimisen ongelmia. Suora ostaminen edellyttää aivan vastaavasti sitä, että ostaja tietää mitä ja millä ehdoin haluaa ostaa. Yhtälailla ostajan on suorahankinnassakin huolehdittava, että luvattu laatu toteutuu hankittavassa palvelussa. Sopimus- ja kumppanuussuhteen hallinnan sekä valvonnan ongelmat ja haasteet ovat aivan yhtä suuret, riippumatta hankinnan toteuttamisen tavasta. Päinvastoin kuin kilpailuttamisen yhteydessä, on suorahankinnan yhteydessä ehkä todennäköisempääkin, että kunnollisen sopimuksen valmistelu jää vähemmälle huomiolle. Sen sijaan hintojen kallistuminen olisi todennäköinen seuraus suorahankintojen laajalle käytölle. Samaan aikaan ei palvelun laadun kohentumisesta ole mitään takeita.
Ratkaisu palveluntuotannon ongelmiin ei löydy kilpailuttamisesta luopumisesta. Sen sijaan tarvitaan hankintataitoja, kehittyneitä kannustimia, hyviä sopimuksia, panostusta kumppanuussuhteen hallintaan ja viime kädessä myös palveluntuottajan toiminnan valvontaa.Onneksi nämä kaikki on mahdollista myös toteuttaa.
Lisätietoja saa Laura Mäeltä.