Muistiinpanoja hankinta-alan neuvottelupäiviltä 2014: Uudistuva hankintadirektiivi
Hankinta-alan neuvottelupäivillä 5.-6.6.2014 hankinta-alan ammattilaiset pääsivät kuuntelemaan asiantuntevia esiintyjiä hankintojen ajankohtaisista aiheista. Myös PTCS oli kolmen asiantuntijan voimin edustettuna tilaisuudessa.
Seuraavat muistiinpanot Markus Ukkolan esityksestä ovat kuullun perusteella laadittuja ja mikäli niissä ilmenee puutteita, on tämä yksin muistiinmerkitsijöiden vastuulla. Jos huomaatte korjattavaa tai kommentoitavaa, otamme palautetta ilolla vastaan. Aiheet ovat isoja ja tärkeitä kaikkien hankkijoiden ja myyjien kannalta.
Neuvottelupäivien muita esityksiä koskevat muistiinpanomme ovat luettavissa omassa kirjoituksessaan.
Brysselin kuulumisia
Työ- ja elinkeinoministeriön vanhempi hallitussihteeri Markus Ukkola piti esityksensä tuttuun tyyliinsä jämäkästi ja humoristisesti. Alkuun saimme kuulla kuulumisia viimeisimmiltä Brysselin matkalta, joita Markukselle on viime vuosina kertynyt enemmän kuin tarpeeksi – kuulemma ainakin kesälomamatkalle kannattaa suunnata johonkin muualle.
Tuorein Brysselin matka oli kuitenkin antanut paljon hyvääkin. Komissio oli antanut relevanttia ohjeistusta, miten direktiivejä tulee tulkita – moni asia kun jää direktiivissä epäselväksi. Ukkola taustoitti myös direktiiviuudistuksen tarkoitusperiä sekä kertoi kansallisen hankintalain valmistelun nykytilanteesta.
Erityisalat ja käyttöoikeussopimukset
Ukkola kävi läpi erityisalojen hankintadirektiivin ja käyttöoikeussopimuksiin liittyvän uuden hankintadirektiivin sisältöä, ja muistutti, että käyttöoikeussopimukset eroavat tavanomaisista hankinnoista nimenomaan vastikkeen suhteen. Käyttöoikeussopimuksissa toimittajalla on yleensä oikeus periä maksuja asiakkailta sekä tähän sisältyvä riski. Käyttöoikeussopimuksia tulee koskemaan korkeampi kynnysarvo, viisi miljoonaa euroa.
Uudistuksen tavoitteita
Yksi merkittävimpiä tavoitteita uudistuksessa on yksinkertaistaminen: Tämä on toteutettu lisäämällä täsmennyksiä hankaliin direktiivin kohtiin. Täsmennyksiä on saatu mm. seuraaviin teemoihin:
- julkisoikeudellinen laitos
- sidosyksikköhankinnat
- julkisyhteisöjen yhteistyöjärjestelyt
- tulkinnalliset ”tutkimus- ja kehittämispalveluhankinnat”. Mikä on tutkimus- ja kehittämispalvelua? Pohdinnassa, että pitäisikö tätä käsitettä vielä edelleen avata tarkemmin?
- yksin- ja erityisoikeuden käsite erityisaloilla.
Muutoksia on tulossa käytännössä melko paljon. Esimerkiksi vähimmäismääräaikoja tullaan lyhentämään kaikissa hankinnoissa, mutta toisaalta tarjousajan suhteen on käytettävä tapauskohtaista harkintaa. Tarjousajan pitää olla kohtuullinen, etenkin jos tarjouspyyntöön annetaan merkittävästi lisätietoja tarjousaikana.
Soveltamisala
Hankintadirektiivi tulee sisältämään myös uusia poikkeuksia soveltamisalasta, kuten:
- hankinnat vapaapalokunnilta ym. väestönsuojeluun / pelastuspalveluihin / vaarojen ehkäisyyn liittyvät palvelut, joita tarjoavat voittoa tavoittelemattomat organisaatiot tai yhteenliittymät. Nämä poikkeuksen piiriin kuuluvat palvelut on eritelty omilla CPV-koodeilla.
- puolueiden vaalimainostus (koska ovat niin tiiviissä sidoksissa poliittiseen ideologiaan, että kilpailuttaminen on mahdoton ajatus)
- oikeudelliset palvelut asianajajilta (kansallisesti mahdollista päättää toisin)
- vesihuoltosektorin poikkeukset (käyttöoikeussopimukset – Saksassa ja Luxembourgissa jopa mielenosoituksia tämän vuoksi – veteen liittyvät asiat herättävät tunteita).
Sosiaali- ja terveyspalveluihin on tulossa 750 000 euron EU-kilpailutusta koskeva kynnysarvo. Jäsenvaltioilla on jatkossa merkittävästi harkintavaltaa sen suhteen, miten tämän alan hankinnat tullaan säätelemään. Asiaa ei ole vielä käsitelty hankintalakityöryhmässä, mutta tämä tulee varmasti olemaan yksi eniten keskustelua herättävistä aiheista syksyllä 2014.
Neuvottelumenettelyt ja innovaatiokumppanuus
Neuvottelumenettelyjen käyttäminen on jatkossa entistä helpompaa – aina kun hankintayksikön tarpeita ei voida täyttää markkinoilta suoraan saatavilla hyödykkeillä. Millaisia ovat sitten markkinoilta suoraan saatavat tuotteet? Neuvottelumenettelyn käyttöedellytys jäänee siis edelleen hieman tulkinnalliseksi. Brysselissä komissio oli ohjeistanut esimerkinomaisesti neuvottelumenettelyn käyttöalasta, että ”perus-bulkkituotteiden” hankinnoissa ei saisi käyttää neuvottelumenettelyä.
Mikä sitten on bulkkituote? Komissio oli valaissut bulkkituotteen käsitettä klassisella esimerkillä kopiopaperista. Voinee vetää johtopäätöksen, että neuvottelumenettelyn käyttöedellytys tulee viime kädessä harkita aina tapauskohtaisesti ja hankinnan luonne huomioiden, koska yksiselitteistä vastausta on vaikea antaa.
Jäsenmaat ovat ihmetelleet neuvottelumenettelyn ja kilpailullisen neuvottelumenettelyn eroavaisuuksia, koska menettelyt ovat hyvin lähellä toisiaan. On pohdittu, olisiko riittävää ottaa käyttöön vain jompikumpi näistä. Komission näkemyksen mukaan molemmat menettelyt on otettava lainsäädäntöön, koska direktiivissä on selvästi todettu, että ”kaikki menettelyt on otettava huomioon”.
Ukkola avasi myös uudenlaisen neuvottelumenettelyn tarkoitusperiä. Direktiivissä neuvottelumenettelystä käytetään termiä ”tarjousperusteinen neuvottelumenettely”. Mitä se tarkoittaa käytännössä? Direktiivissä neuvottelumenettelyn käytännön etenemistä ja kulkua on määritelty entistä tarkemmin. Jatkossa tulee antaa alustava tarjous, asettaa vähimmäisvaatimukset ja vertailuperusteet joista ei saa neuvotella. Vähimmäisvaatimukset eivät ole mitä tahansa vaatimuksia, vaan ehdottomia vaatimuksia. Näin ollen hankintayksikön tulee määritellä ja harkita tarkkaan miten jaotellaan ehdottomat ja ei-ehdottomat vaatimukset.
Voiko olla niin, että kaikki vaatimukset asetetaan ei-ehdottomien ryhmään? Tasapuolisuusedellytykset vaatisivat ennustajan kykyjä, jotta voidaan arvata, mitä neuvotteluissa tapahtuu. Kansallisesti on pohdittu, että neuvottelumenettely määriteltäisiin siten, että neuvottelumenettelyssä sallittaisiin väljemmät määrittelyt vähimmäisvaatimuksille ja vertailuperusteille. Tästä voidaan joutua pyytämään näkemystä komissiolta. Lopulliset tarjoukset on kuitenkin pyydettävä – muuten eri tarjoukset voisivat olla vertailukelvottomia, jos ne jäisivät eri tasolle neuvottelujen kestäessä.
Mihin sitten tarvitaan kilpailullista neuvottelumenettelyä? Menettelyn lisäarvona on se, että valitun toimittajan kanssa on mahdollista optimoida tarjouksia: käydä hienoisia neuvotteluja, joilla lopputulosta tarkennetaan. Tämä liittyy mm. rahoittajien intresseihin asettaa lisäehtoja PPP- ja allianssihankkeissa, jolloin hankinnan ehtoihin on käytännössä pakko tehdä pientä hienosääntöä, jotta rahoituslaitokset saadaan hankkeeseen mukaan. Rahoituslaitokset nimittäin haluavat omat takeensa, että rahoitukselle saadaan vastinetta ja minimoivat omia riskejään.
Innovaatiokumppanuus on uusi asia direktiivissä ja onkin herättänyt Brysselin kokouksissa paljon keskustelua. Komissiolta on pyydetty täsmennyksiä, mitä innovaatiokumppanuus tarkoittaa käytännössä. Komissio on esittänyt esimerkkinä sähköauton, jolla voi ajaa esim. 200 km/h, jollaista ei vielä ole markkinoilta saatavilla. Eli ensin on tarve hankkia tai kehittää jotain ja sitten katsotaan, kenen kanssa hanke on mahdollista toteuttaa. Tämän jälkeen edetään hankkeessa siten, että pyritään kehittämään haluttu tuote. Ongelmana voi olla, että markkinat kehittävät tällaisen sähköauton nopeammin, jos prosessi kestää liian pitkään. Innovaatiokumppanuus koskee kaikkia hankintoja: tavarat, palvelut ja urakat.
Valinta- ja vertailuperusteet
Ukkola kertoi uudenlaisista valinta- ja vertailuperusteista: halvimman hinnan valintaperuste poistuu. Kokonaistaloudellinen edullisuus on jatkossa ainoa valintaperuste. Tämän sisällä voidaan kuitenkin tehdä valinta hinnan (tai kustannusten) ja hinta-laatusuhteen välillä. Kansallisesti voidaan kuitenkin määritellä kielto, että jollain aloilla ei kustannuksia voisi käyttää valintaperusteena.
Jatkossa kiinteän hinnan käyttäminen on nimenomaisesti sallittua. Tästä on kirjaus direktiivissä. Aiemmin oikeuspohja on perustunut lähinnä tuomioistuinratkaisuihin. Kiinteän hinnan käyttämistä kutsutaan usein myös käänteiseksi kilpailutukseksi tai ranskalaiseksi urakaksi.
Hankintayksikön on myös varmistettava, että vertailutiedot pitävät paikkansa. Kyseessä on enemmänkin looginen tarkastus, jonka perusteella hankintayksikön pitää varmistua, että tarjous voi ylipäätään pitää paikkansa. Jos tarjoukset tiedot epäilyttävät, hankintayksikön tulisi tutkia asiaa tarkemmin. Lähtökohtana voinee kuitenkin pitää, että tarjousten tietoihin voi luottaa.
Elinkaarikustannuksilla tavoitellaan sitä, että jatkossa tarkemmin otettaisiin huomioon ympäristöasiat vertailussa. Mukaan voidaan ottaa myös ns. ulkoisvaikutukset, kuten tuotannosta aiheutuvat ympäristöpäästöt. Miten tämä voidaan tehdä käytännössä? Tarkoitus on, että tätä varten luodaan elinkaarimalleja. Direktiivi antaa määritykset, millaisia nämä mallit voivat olla: objektiivisia, ymmärrettäviä, kaikkien saatavilla. Mitä malleja on jo olemassa? Tällä hetkellä esimerkkinä voidaan käyttää esim. puhtaiden ja energiatehokkaiden ajoneuvojen direktiivi. Ukkola esitti myös sarkastisen toiveen, että jos joku on harrastaa vapaa-aikanaan tai työkseen elinkaarilaskentaa, malleja otetaan mielellään vastaan. Elinkaarikustannusten arviointi vaikuttaakin hyvin hankalalta asialta ainakin vielä tässä vaiheessa ja kustannusten arviointi vaatinee omat asiantuntijansa. Suomessa tällainen asiantuntijataho voisi olla esimerkiksi Motiva.
Aikataulusta
Uusilla direktiiveillä on kahden vuoden täytäntöönpanoaika. Kansallisesti on ratkaistavana vielä mm.
- kynnysarvon alittavat hankinnat eli pienhankinnat
- sote-menettelyt
- käytöoikeussopimukset
Hankinnoista on kirjauksia myös nykyisessä hallitusohjelmassa. TEM:n kaksi työryhmää on valmistellut uutta lakia marraskuusta 2013 alkaen. Ryhmien toimikausi kestää vuoden 2015 vappuun saakka, jonka jälkeen pitäisi olla valmista jälkeä.
Lainvalmisteluun liittyviä kommentteja toivotaan ja niitä voi halutessaan lähettää osoitteeseen: julkiset.hankinnat@tem.fi
Keskustelu ja kysymykset
Ukkolalle esitettyjä kysymyksiä:
– Voiko de-minimis-sääntelyn piirissä oleviin palveluhankintoihin soveltaa käyttöoikeussäännöksiä, jos palvelun saava yritys maksaa 50 % omavastuun?
Vastaus: Tämä on yksi suurimmista linjattavista asioista. Komissio on asettanut korkean yläarvon. Suomessa tulee olemaan konsessioita, jotka jäävät viiden miljoonan alle raja-arvon alle. Asiaan sisältyy poliittisia tavoitteita ja osin myös rajat ylittävä intressi pitää huomioida. Asia selvenee tulevaisuudessa.
– Täytyykö innovaatiotarpeen lähteä aina hankintayksiköltä?
Vastaus: Hankintayksikön pitää vähintään määritellä tarve, jotta yritykset voivat päättää, lähtevätkö mukaan vai eivät.
– Miten hankintojen valvonta tullaan Suomessa toteuttamaan? Valvotaanko myös sopimusten noudattamista?
Vastaus: Ei tarkkaa tietoa tässä vaiheessa. Kilpailuvirasto lienee loogisin taho, mutta asiasta ei varmuutta. Valvonnan kannalta suorahankintojen valvonta olennaisinta. Olennaisia sopimusmuutoksia mahdollista valvoa, mutta tuskin muuta sopimusaikaiseen menettelyyn liittyvää. Valvontaan liittyviä asioita käsitellään lainvalmisteluryhmässä vasta syksyllä 2014.
Lopuksi
Ukkola päätti lennokkaan esityksensä ironiseen ilmoitukseen, että häntä voi myös tilata synttäreille ja lastenkutsuille puhumaan. Ainoastaan esiintymisen hinta jäi epäselväksi, mutta sitä voinee tiedustella Ukkolalta suoraan… Aikuisia ainakin nauratti useasti esityksen aikana, joten kiitokset vielä hyvästä ja informatiivisesta esityksestä!
Hankintadirektiiviuudistuksesta on saatavilla lisätietoa direktiivisivultamme sekä tietenkin syksyn avoimissa koulutuksissa.