ESPINNO: Sosiaalisesti vastuulliset julkiset hankinnat – mitä ne ovat?
Hankintayksikön oikeus ottaa huomioon sosiaaliset kriteerit julkisissa hankinnoissa
Nykyisenkin hankintalain mukaan sosiaalisia kriteerejä voi käyttää monin tavoin
Kuluvan syksyn puhutuimpia teemoja julkisissa hankinnoissa on sosiaalinen vastuu. Useita tilaisuuksia on järjestetty aiheen ympärillä ja hyviä kokemuksia jaettu.
Moni hankintayksikkö on jo käyttänyt hankintalain suomaa mahdollisuutta hyödykseen. Esim. Espoo, Etelä-Karjalan sosiaali ja terveyspiiri, Hyvinkää, Länsi-Suomen Huoltorykmentti, Jyväskylä, Tampere ja Oulu ovat pyrkineet työllistämään hankinnoilla tai ottamaan muuten sosiaalisen vastuun kriteerit hankinnoissa huomioon.
Asia oli esillä myös Espoon Hanasaaressa 14.11.2013 pidetyssä Espinnon seminaarissa Työllistäminen julkisten hankintojen avulla.
Alla poimintoja puheenvuoroista, joissa esiteltiin kokemuksia työllistämiskeinoista julkisissa hankinnoissa:
Espoon kokemuksia
Espoon kaupungin hankintajohtaja Timo Martelius (parhaillaan virkavapaalla 11/2014 saakka) kertoi, että Espoo asetti vuonna 2013 tavoitteekseen työllistää vuoden aikana 50 henkilöä julkisten hankintojen avulla. Nyt vuoden lähetessä loppuaan voidaan tarkastaa, miten tarvoitteisiin on päästy:
- Työssäoppimispaikkojen tarjoamista on edellytety 31 hankintasopimuksessa ja hankinnoilla on luotu yli 80 työssäoppimispaikkaa.
- Varsinainen työllistämisvelvoite puolestaan on asetettu 18 eri sopimuksessa ja nyt työllistämisen piirissä on 29 henkilöä.
Työpaikkoja on tarjottu mm. muuttopalveluissa, kuljetuksissa, siivouspalveluissa, pesulapalveluissa, vakuutussopimuksissa, rakennusurakoissa ja raskaiden ajoneuvojen koritöissä. Vuoden 2014 tavoitteena on työllistää jo 60 henkilöä.
Espoon kaupunki on laatinut TE-toimiston kanssa yhteistyösopimukseen, jonka mukaan myös TE-toimistolla on oma roolinsa hankintojen kautta työllistämisessä. Martelius toi puheenvuorossaan esille, että yhteistyössä TE-keskusten kanssa on erityisen tärkeää pyrkiä vähentämään työllistämishankkeiden byrokratiaa.
Martelius korosti, että hankintayksiköiden tulee muistaa myös tarjoajayritysten haasteet työllistämisessä. Vajaakuntoisen henkilön rekrytointi ja perehdyttäminen ei välttämättä ole lainkaan mahdollista, jos yrityksellä on esimerkiksi yt-neuvottelut meneillään. Koska kuitenkin sopimuskaudet ovat monesti pitkiä, yritys voi sitoutua työllistämään myöhemminkin sopimuskauden aikana, kun työllisyystilanne paranee.
Espoon kaupungin maahanmuutto- ja työllisyysasioiden päällikkö Teemu Haapalehto puolestaan valotti, että hankinnoilla työllistäminen nimenomaan yrityksiin on havaittu parhaaksi keinoksi pysyvään työllistämiseen. Myös julkisella sektorilla tarjotut määräaikaisuudet ovat toimiva keino, mutta eivät yhtä tehokas kuin suoraan tarjoajayrityksiin työllistäminen.
Haapalehto toivoi lisää objektiivisia tutkimustuloksia hankinnoilla työllistämisestä, jotta hyvät käytännöt leviäisivät nopeammin Suomen hankintakentälle. Valtio voisi Haapalehdon ehdotuksen mukaan kannustaa työllistämään esim. seuraavasti: jos kunnat työllistävät hankintojen avulla yhden pitkäaikaistyöttömän, voitaisiin kolmen muun työttömän työmarkkinatuki jättää määräaikaisesti perimättä kunnalta esimerkiksi kolmeksi vuodeksi. Haapalehto katsoo, että tällaisella mallilla voitaisiin saada hyviä tuloksia. Hän ehdotti myös, että valtio näyttäisi esimerkkiä ja levittäisi siten hyviä kokemuksia ja käytäntöjä myös kuntiin.
Näkökulmia Haagin kaupungista
Haagin kaupungin työllistämisasioiden kanssa työskentelevä Roger Berger kertoi hollantilaisten kokemuksista työllistämisasioissa.
Vuoden 2013 tavoitteena Haagissa on ollut yli 2000 henkilön auttaminen pois työttömyyskortistosta. Haagissa kaupungin hankinnat, joiden arvo ylittää 200.000 euroa, tulee kilpailuttaa siten, että vähintään 5 % sopimushinnasta kohdistetaan työllistämiseen: ”on Social Return”. Kaikki tarjoajat tietävät tarjotessaan, että näin on. 5% kauppahinnasta on korvamerkitty.
Viraston ei ole tarpeen puuttua hankintamenettelyyn, vaan he ottavat yhteyttä kilpailun voittajaan (elleivät voittajat ota yhteyttä itse) ja asiasta sovitaan tarkemmin. Jos velvoitteet täytetään, yritys saa ”vihreän kortin”. Jos taas yritys ei täytä velvoitteita, se menettää 5% tarjoamastaan kauppahinnasta.
Viiden prosentin sääntö kuitenkin koskee vain muiden kuin tavaroiden osuutta hankinnan arvosta. Esim. 10 miljoonan euron sopimus, josta tavaroiden osuus on 2 miljoonaa –> viiden prosentin laskennan perusteena 8 miljoonaa euroa, josta 5 % = 400 000 euroa mahdollista ”sakkoa”. Suunnitteilla on myös rahasto, johon voisi yritys voisi tehdä 5 %:n suuruisen maksusuorituksen, jos ei pysty työllistämään.
Vuosina 2008-2012 sosiaalisin perustein tehtävien toimenpiteiden arvo oli kuitenkin ylittänyt viiden prosentin rajan ja oli n. 9,8 %. Hankkeesta hyötyneitä henkilöitä oli lähes 2500. Hyvien kokemusten rohkaisemana sosiaalisen takaisinmaksun prosenttia ollaankin vuoden 2013 aika suunniteltu nostettavan niin, että se olisi jatkossa 5-50 %. Hankintayksikön kuloisetkin ostajat päättävät hankintakohtaisesti, mihin prosentti asettuu. Esimerkiksi siivouspalveluissa on harkittu prosettia väliltä 6-52 % ja vammaisten lasten koulukuljetuksissa väliltä 8-20 %.
Berger korosti, että sosiaalista tuottoa voidaan saada aikaan vain verkottumalla ja tekemällä yhteistyötä yhteiskunnan eri toimijoiden kesken. Eri viranomaiset, isot ja pienet yritykset, media ja kansalaiset ovat kaikki yhtä lailla tärkeitä toimijoita. Valituksia yrityksiltäkään ei juuri tule, kun yritykset ovat mukana suunnittelussa tai vähintään tietoisia siitä, mistä on kysymys. Asia ei saisi tulla yllätyksenä kenellekään. Yrityksiä voidaan kannustaa mahdollistamalla myös koulutuksen ja työllistämisen yhdistelmät – tämä voi olla mainio keino kasvattaa omaa henkilöstöä.
Vinkkejä onnistumiseen:
- 1) yksi kontaktipiste yrityksille
- 2) suhtaudu yritykseen kumppanina
- 3) selvät menettelytavat
- 4) joustavuus ja kekseliäisyys
- 5) yhdistely eikä pakottaminen
- 6) tiukka mutta realistinen valvonta
- 7) tarvittaessa -> sanktiot
Seinäntaulu periaatteista:
- Avoin ja reilu hankintatoimi
- Sosiaalinen vastuu ei saa ajaa yrityksiä konkurssiin
- Keksi keinoja palkita vastuullisesta toiminnasta
- Enemmän palvelua – vähemmän kontrollia
- Konsultoi työnantajaa
- Luo pysyviä työpaikkoja
- Katse horisonttiin= keitä muita voisit kannustaa mukaan
Utrechtin kokemuksia
Taktinen ostaja Olaf Verschoor Hollannin Utrechtistä kertoi, miten Utrechtin hankintatoimessa edettiin vuosien mittaan kohti sosiaalisen vastuun huomioimista hankinnoissa. Aluksi 90-luvulla keskityttiin noudattamaan EU-säännöksiä ja oltiin varsin odottavalla kannalla. Nyt vuonna 2013 hankintayksikkö on aktiivinen taho, joka toteuttaa strategista näkemystä hankinnoissa. Kaupungin politiikka on green/labour -painotteinen, ja kaupungin hankinnoilta odotetaan paljon. Hankinnoista 90 % tehdään kokonaistaloudellisen edullisuuden eikä halvimman hinnan perusteella. Jos halvinta hintaa käytetään, se on perusteltava.
Sosiaalinen vastuu kannattaa Verschoorin mukaan räätälöidä kilpailukohtaisesti. Liian yleiset sosiaaliset kriteerit jäävät usein toteutumatta. Tarvitaan konkretiaa. Esimerkkinä Verschoor kertoi toimistosiivouksen kilpailutuksesta, jossa sosiaalisen tuoton vaatimus oli 40 %, kun taas hinnan painoarvo vain 20 %. Voittanut tarjoaja tarjosi tekevänsä 30 % koko sopimuksen työmäärästä työllistämällä työttömiä. Laadulle oli asetettu vähimmäisvaatimukset tarjouspyynnössä. Kilpailun johdosta myöskään hinnat eivät nousseet. Siivousmarkkinoilla on perinteisesti kilpailtu hinnalla, joten markkinavaikutukset on syytä ottaa huomioon.
Toimistokalustekilpailutuksessa puolestaan oli kysytty tarjoajilta, miten he voisivat toteuttaa sosiaalista vastuuta sopimuskaudella. Toimittajat ideoivat ja ideat vertailtiin. Sosiaalista vastuuta on toteutettu
Verschoorin tärkein vinkki oli: Kokeilkaa! Markkinat tietävät. Jos tarjouksia ei tule, ja kaikki vastustavat menettelytapoja, joku on mennyt pieleen. Vastaavasti, jos tarjouksia tulee ja tarjoajat hyväksyvät ehdot – olette todennäköisesti onnistuneet.
Kysymyksiin vastatessaan hän toi esille mielenkiintoisen näkökulman sosiaalisten kriteerien mahdollisesta ristiriidasta: jos halutaan työllistää Utrechtin työttömiä ja saada paikallisia toimijoita mukaan hankintohin, se voi olla ristiriidassa esim. reilun kaupan tavoitteiden kanssa, jossa pyritään edistämään kolmansien maiden työoloja. Erilaisten hyvien tavoitteiden yhteensovittaminen voi olla joskus hyvin vaikeaa. Mutta edistystä tulee ajan myötä.
Verschoor totesi myös, että monesti asian ottaminen mahdollisimman yksinkertaisena tuottaa parhaita tuloksia: Työllistämisestä annetaan pisteitä. Tarjoajilla voi olla innovatiivisia ideoita ja niistäkin palkitaan pisteytyksessä. Monesti hyvien ideoiden toteuttaminen ei kuitenkaan ole mahdollista viranomaisista johtuvista syistä. Toisaalta joskus innovaatiot eivät ole realistisia, mutta on tärkeää antaa yritysten kehittää alaa omalla tavallaan.
Eurocitites-verkoston kautta tietoa ja hyviä kokemuksia
Tilaisuudessa esiintyi myös Paula Popoire Gomes, Smart Social Affairs -työryhmän vetäjä Eurocities-verkostosta. Suomesta verkostossa on mukana ainakin Vantaa. Verkostossa on tarkoituksena kehittää yhteisesti uusia malleja – vähemmällä enemmän. Tähän on pystyttävä myös siksi, että taloudellinen tilanne rajoittaa kaikkien resursseja. Pyörää ei pitäisi keksiä uudelleen joka kerta. Siihen ei ole varaa eikä se ole tehokasta.
Popoire Gomes painotti paikallisten tarpeiden huomioon ottamista hankintojen sosiallisissa kysymyksissä. Gomes kertoi mm. yhteisestä tiedonjakokanavasta: http://www.eurocities.eu/eurocities/priorities/inclusion.
Miten uusi hankintadirektiiviehdotus ohjaa sosiaalisten tavoitteiden tukemista?
Komissio antoi ehdotuksensa hankintadirektiiviksi 2011. Ehdotuksessa tuotiin esille kaksi toisiaan täydentävää tavoitetta, joista sosiaalisiin, ympäristön suojeluun ja työehtojen noudattamista koskeviin kysymyksiin liittyvä sisältö kuului seuraavasti:
Luoda edellytykset sille, että hankkijat voivat käyttää julkisia hankintoja paremmin yhteisten yhteiskunnallisten tavoitteiden tukemiseksi. Näitä tavoitteita ovat ympäristönsuojelu, resurssi- ja energiatehokkuuden lisääminen, ilmastonmuutoksen torjunta, innovoinnin, työllisyyden ja sosiaalisen osallisuuden edistäminen sekä parhaiden mahdollisten edellytysten varmistaminen korkealuokkaisten sosiaalipalvelujen tarjoamiselle.
Näyttää siltä, että tavoitteen läpiviemisessä on onnistuttu hankintadirektiivin tekstin tasolla vähintään hyvin. Lopullinen direktiiviehdotus on käännettävänä ja sen hyväksymisestä äänestetään 2014 tammikuussa EU-parlamentissa.
Kun nykyinen direktiivi antoi pääasiassa vain mahdollisuuden ottaa huomioon yhteiskunnallisia tavoitteita, uusi direktiivi asettaa myös selkeitä velvoitteita näiden tavoitteiden suhteen.
Uuden hankintadirektiivin artikla 15,2 velvoittaa jäsenvaltioita seuraavasti: ”Ympäristö-, sosiaali- ja työlainsäädännön noudattamista on valvottava kaikissa hankintasopimuksissa.” Artiklan velvoitteet leikkaavat läpi hankintadirektiivin.
Article 15 Principles of procurement
(15,2) Member States shall take appropriate measures to ensure that in the performance of public contracts economic operators comply with applicable obligations in the fields of environmental, social and labour law established by Union law, national law, collective agreements or by the international environmental, social and labour law provisions listed in Annex XI.
Artiklan 15,2 viittauksia löytyy mm. artikloista 54 (periaatteet), 55 (pakollinen poissulku), 69 (poikkeuksellisen alhainen hinta) ja 71 (alihankinnat). Artikloiden 69 ja 71 kohdalla seuraisi tarjoajan pakollinen poissulku, jos ympäristö-, sosiaali- ja työlainsäädäntöä ei ole noudatettu. Lakisääteisten velvoitteiden noudattamista on seurattava läpi sopimuskauden. Artiklassa viitatussa liitteessä XI on listattu useita kansainvälisiä sopimuksia ja artiklan 54 mukaan komissio voi täydentää liitettä.
Hankintadirektiivin perustelutekstin kohdasta 14f:
Control of the observance of these environmental, social and labour law provisions should be performed at the relevant stages of the procurement procedure, that is when applying the general principles governing the choice of participants and the award of contracts [Article 54], when applying the exclusion criteria [Article 55] and when applying the provisions concerning abnormally low tenders [Article 69].
Hankinnan kohteeseen liittyviä sosiaalisia kriteereitä voidaan nyt ja jatkossakin määritellä hankinnan kohteen ehdoiksi (artiklat 40 ja 41), vertailuperusteiksi (artikla 66 ja 67) sekä sopimusehdoiksi (artikla 70).
Vertailuperusteita koskevassa artiklassa 66 on nimenomaan todettu, että sosiaalisia kriteereitä voidaan ja tulisi huomioida:
…including qualitative, environmental and/or social aspects linked to the subject-matter of the public contract..
Hankinnat voidaan jatkossakin suunnata esim. työpajoille (artikla 17).
Kaikkein kiinnostavin muutoskokonaisuus löytyy kuitenkin sosiaalisten ja muiden erityisten palveluiden luvusta III. Nämä palvelut tulevat jatkossa EU-kilpailun piiriin, jos hankinnan arvo ylittää 750.000 euroa. Tähän asti kilpailutus kansallisesti on riittänyt. Jäsenvaltioilla on kuitenkin mahdollisuus säätää tähän ryhmään muita hankintoja lievemmät säännöt.
Artiklassa 76 nimenomaan vaaditaan, että jäsenvaltiot mahdollistavat sen, että näissä hankinnoissa mm. huonompiosaisten ja heikossa asemassa olevien edut voidaan huomioida. Käyttäjien osallistaminen on myös voitava ottaa huomioon. Vertailu voidaan säätää tehtäväksi pelkästään kokonaistaloudellisen edullisuuden kriteereillä JA vertailussa on tällöin huomoitava kestävän kehityksen periaatteet
Article 76 Principles of awarding contracts
2. Member States shall ensure that contracting authorities may take into account the need to ensure quality, continuity, accessibility, affordability, availability and comprehensiveness of the services, the specific needs of different categories of users, including disadvantaged and vulnerable groups, the involvement and empowerment of users and innovation.
Member States may also provide that the choice of the service provider shall be made on the basis of the most economically advantageous tender, taking into account quality and sustainability criteria for social services.
Artikla 76a antaa mahdollisuuden ohjata tietyt sote- hankinnat vasta-alkaville yhteiskunnallisille yrityksille. Tästä näette artiklan 76a koko sisällön.
Keinovalikoima ottaa sosiaalisia tavoitteita huomioon kasvaa ja toisaalta lakisääteisten sosiaalisten velvoitteiden noudattamisen valvonta tiukkenee.
Tässä vaiheessa keskeistä on huomata, että mm. 76 ja 76a artiklat sisältävät merkittävästi säätelymahdollisuuksia jäsenvaltiolle. Näissä artikloissa tarjotut mahdollisuudet voidaan käyttää tai jättää käyttämättä. Kansallinen lainsäädäntöprosessi on avainasemassa ja ratkaisee, millaiset hankintasäännökset tulevat voimaan 2016.
Tulossa olevista muutoksista lisää seuraavassa blogissamme. Hankintadirektiviiuudistuksesta saatte lisätietoa direktiivisivultamme.
Tuleeko sosiaalisten kriteerien huomioon ottaminen kalliiksi?
Tilaisuuden sanoma oli selvä: Vastaus on EI. Lyhellä aikavälillä (hankintahetki) se voi maksaa enemmän, mutta pitkällä aikavälillä (elinkaari) säästöt voivat olla huomattavat. Hankinnoissa on nyt ja vastaisuudessa keskityttävä elinkaarikustannuksiin, eikä pelkästään hankintahetken kustannuksiin.
Lisää ideoita ja tietoa sosiaalisesta vastuusta löydätte yhteiskuntavastuu-sivultamme. Ohessa myös THL:n suunnittelija Eeva Mielosen: Työtä julkisilla hankinnoilla – kansainvälisistä toimintatavoista mallia Suomeen. Maksutonta raporttia voi tilata osoitteesta: ritva.pihamaa(at)thl.fi.